【司法实践】环境司法禁令救济的依据与作用

谭红 王鹏 人民法院报 2015-04-08

环境司法禁令救济的依据与作用

谭红 王鹏

  禁令救济是环境司法中一个不可分割的内容。这是因为,环境损害往往是长期的,甚至是永久的,且在本质上很难通过金钱赔偿获得充分的救济,即损害是无法挽回的。因此,救济此类损害通常需要发布禁令。于是,禁令救济的目的乃在于维持原状和防止损害的进一步扩大。法院发布禁令救济的传统要件是:(1)申请禁令的当事人(通常是原告)存在难以弥补的损害,或在法律上没有充分的救济;(2)原告有胜诉的可能性;(3)利益的权衡比较,即禁令授予时给被告造成的损害远远小于禁令被拒绝时给原告造成的损害;(4)禁令的发布不损害公共利益。


  一、环境司法禁令救济的依据

  在我国确立环境司法禁令制度不仅具有宪法依据,而且具有法律依据。我国宪法第九条规定的“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”中的“禁止”二字实际上就是禁令制度的根本法渊源,所“禁止”的内容则体现了环境司法禁令救济的精髓。当然,禁令救济还包括另一重要方面,即要求行为人必须作出一定的行为,如清理被污染的场地。我国民事诉讼法第一百条规定的“责令一方当事人作出一定行为或者禁止其作出一定行为”的行为保全制度,是对禁令救济制度的完整表述。不过,如何把行为保全制度转化为可操作性的禁令救济形式,有赖于最高人民法院出台相应司法解释去具体落实。

  海事诉讼特别程序法第五十一条“海事强制令是指海事法院根据海事请求人的申请,为使其合法权益免受侵害,责令被请求人作为或者不作为的强制措施”,和第五十六条“作出海事强制令,应当具备下列条件:(一)请求人有具体的海事请求;(二)需要纠正被请求人违反法律规定或者合同约定的行为;(三)情况紧急,不立即作出海事强制令将造成损害或者使损害扩大”中规定的“强制令”,虽与“禁令”的表述不同,但本质是一样的。可以说,海事诉讼特别程序法关于海事强制令的明确规定是(海事)环境司法禁令救济的最直接的法律依据。例如,因船舶排放、泄漏、倾倒油类或者其他有害物质,海上生产、作业或者拆船、修船作业造成海域污染损害提起的诉讼,即是典型的环境污染诉讼案件,可由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地的海事法院管辖。法院在审理该类案件时,甚至在受理该类案件之前,经审查请求人提出的海事强制令申请,如认为符合条件,即可作出海事强制令。此外,商标法、专利法、著作权法及最高人民法院《关于诉前停止侵犯注册商标专用权行为和保全证据适用法律问题的解释》、《关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》、《关于审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》等,均规定权利人或利害关系人可以在起诉前向人民法院申请采取责令停止有关行为,即采取“诉前禁令”。这些有关知识产权诉讼案件中诉前禁令的规定,应当可以作为环境司法禁令救济适用的参照或参考。


  二、环境司法禁令救济的作用

  在环境价值与经济利益之间,虽然经常涉及“利益平衡原则”的考量,但在环境永续经营与发展上,司法机关凭借禁令救济应当有所作为,使得作为主权者的人民之生命、身体健康免于环境污染之侵害,使人民有一个符合人性尊严要求的生存环境。正如党的十八大报告所指出的,要大力推进生态文明建设,保护环境,建设美丽中国,实现中华民族永续发展。因此,从理论上来讲,不论被告遵守的成本有多高,禁止性救济是有正当理由的。法官有根据法律条文发布禁令救济的裁量权。当然,法官不能也不需要针对每一个违法行为机械地发布禁令救济。

  就环境司法禁令救济的作用而言,它是实施环境法律的有效强制手段,对推进我国的环境司法和环境法治具有重要作用。环境司法禁令救济的作用主要体现在两方面:一是禁止破坏环境的私人违法行为,责令行为人采取相应措施。禁令禁止的私人破坏环境的行为包括无许可证排污、超标排污,污染环境、破坏生态的公路建设,土地利用,能源和水利工程以及野生动物的侵害等。二是禁止破坏或危及环境的行政行为的实施,或者责令环境行政主管机关采取相应措施保护环境。在环境行政诉讼中,原告可以申请法院对被告行政机关发布禁令以制止被控行政行为的实施。如果法院认定环境行政主管部门批准的环境影响报告不符合环境影响评价法的规定,如不制止该行政行为的实施,则可能对环境和生态造成严重危害,那么,根据原告的申请,法院可发布禁令,禁止实施该行政行为。当然,作出被禁止的行政行为的行政机关有权根据环境影响评价法的规定,修改、补充或完善环境影响报告,或责令有关申请者修改、补充或完善环境影响报告。经修改的环境影响报告被证明对环境无重大不利影响时,法院经过审查,认为环境行政主管部门的审批决定合法,则法院可撤销禁令,支持环境行政主管机关对环境影响报告的批准行为,同时驳回原告的诉讼请求。在环境行政主管部门未履行法律职责的情况下,禁令则可被行政相对人用作强迫其履行法定职责的手段。

  值得注意的是,2014年12月最高人民法院发布了环境保护行政案件十大案例,其中“案例10”正文花园业委会、乾阳佳园业委会诉上海市环保局不服环评报告审批决定案即是利害关系人对环境影响报告的批准行为不服提起的诉讼。原告认为,居民小区附近不应建高压变电站项目,被告不考虑建设项目对居民的实际影响而作出审批系违法,向环境保护部申请行政复议,复议机关维持审批决定后,向上海市黄浦区人民法院提起诉讼。法院受理了原告的起诉,肯定了利害关系人的诉讼资格,也即行政诉讼法规定的“除了行政行为的相对人有权提起诉讼外,其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权提起诉讼”,这无疑是一个巨大的进步。在诉讼过程中,原告可以提出禁令救济的申请,如果其举证证明其将遭受难以弥补的损失、实体胜诉的可能性等要素时,法院便可发布禁令,禁止环保局批准电力公司提交的环境影响报告。

  环境司法禁令救济作为一种衡平救济,在历史上被认为是严格的和非同寻常的。这是因为它不像其他法律上的救济,衡平的命令是一个针对“人”的命令。这意味着,一旦允许实施衡平救济,法官就有权命令被告作出一定的行为或者限制其作出特定的行为。因此,法官在决定是否发布禁令救济时享有广泛的裁量权。2008年美国联邦最高法院在审理的温特诉自然资源保护委员会案中指出,为了获得禁令救济,申请人必须证明他在实体上可能胜诉,如果不授予禁令救济他可能遭受无法挽回的损失,利益权衡有利于他,以及禁令救济的发布符合公共利益。换言之,申请人若要获得禁令救济,必须证明上述所有的要件,而不存在某一要件被充分地证明了,其能弥补另一要件证明不力的情形。不过,温特案一定程度上剥夺了法官根据个案的事实,包括无法挽回的损失的证明等授予禁令救济的裁量权,因而影响了禁令救济作用的发挥。

  (作者单位:国家法官学院 湖南省高级人民法院)

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