一场悄无声息的卡片战争【斑斓 · 前沿】

江隐龙 法影斑斓 2019-04-07

作者 │ 江隐龙(上海市法律工作者)



楔  子


对于大多数消费者来说,“单用途预付卡”几个字或许有些陌生,但事实上,它在日常生活早已无处不在。先来看一个段子:

 

“先生,办张我们美发店的会员卡呗?每次理发打5折,充5000以上再享受折上折,买到即赚到哦!”


“不了,我想让你们多赚点。”

 

段子背后是生活的真实写照。如今,每一次理发几乎都伴随着一场“舌尖上的战争”:从洗发的服务员到理发的各种“设计师”“首席”“总监”,在顾客踏入店门的第一刻起就会想尽一切办法让顾客办一张会员卡。而若话术用尽,顾客依然没有办卡的意向时,刚刚的热情洋溢往往会在瞬间变成冷言冷语。不知有顾客在这“一热一冷”间最终办了卡——这里的会员卡,其实就是预付卡;准确地说,是单用途预付卡。

 

所谓单用途预付卡,大体指的是由某一经营者发行,只在该经营者内部或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证。


“单用途”确定了卡片不能跨经营者使用,“预付”确定了消费者先支付费用后享受服务的模式,而“卡”则形式多样:它可以是磁条卡、芯片卡、纸券等实体卡,也可以是密码、二维码甚至是手机号等虚拟卡。


单用途预付卡背后事实是预付消费这一商业模式。对于经营者来说,发行单用途预付卡可以稳定客源、提高效率、减少钱款拖欠情况,更重要的是能够取得一定的融资空间;出于以上目的,经营者往往愿意在办卡过程中为消费者提供相当折扣,消费者由此可以享受到性价比更高的服务。从商业模式本身的理念来看,单用途预付卡无疑是一种双赢。

 

然而事实却并非如此。预付消费本质上是一种非及时履行性的消费合同,消费者在享受服务之前已经支付了全部价款,这意味着合同履行期内的诸多违约风险将要由消费者单方面承担,如:经营者单方面改变服务种类或质量、经营者门店迁移导致消费不便、卡内余额难以在有效期内使用完毕……


最大的风险,莫过于经营者假借发卡之名行“圈钱”之实,在达到一定融资目标后便溜之大吉。在经营者关门跑路事件屡见不鲜的背景下,预付消费不啻一场无声的赌博:不办卡,享受不到合理的服务;办卡,又担心经营者在某一天会突然失踪。


单用途预付卡身上的尴尬,既是市场宏观困境的缩影,又是消费者微观生活所需面临的难题。面对这一困境,借助立法、加强监管便成了政府自然的选择。2019年1月1日,《上海市单用途预付消费卡管理规定》正式在上海实施,打响了单用途预付卡地方性立法的第一枪。

 

一切似乎都随着“发现问题——分析问题——解决问题”的路径有条不紊地向前推进着:单用途预付卡领域乱象急需法律整饬,地方人大由此积极推动立法,并在法规中对相关政府部门进行赋权,以加强对单用途预付卡的监管。


然而,当我们回过头来细细品味近年来单用途预付卡的乱象及其治理,却会发现故事另一个版本:单用途预付卡的制度设计,要比其大规模乱象的产生来得更早;如果将单用途预付卡问题视为一个整体,那它的第一步不在市场,而在政府。


这种错位,有可能会是单用途预付卡立法实施效果的最大制约因素,也可能会对未来预付消费发展造成更深远的影响,而其所牵涉的法律价值,更远远非一张小小的单用途预付卡所能诠释的。



上篇:政策进路


 

政策与法律有时候难以区分,这种模棱两可,使得中国单用途预付卡立法的起点成为一个偶然。



特别之事行特别之法


在讲述单用途预付卡之前,先要提到一个历史并不悠久的部门:商务部市场秩序司

 

2008年,商务部根据其“三定(定职能配置、定内设机构、定人员编制)”方案组建了市场秩序司。在新部门的职能表述中,“推进商贸领域行政执法” 首次被明确提出,从中或许能够看出在当年的大部制机构改革进行里,中央对加强商贸领域内行政执法力度、整顿规范市场秩序的期望。


市场秩序司成立后的几年,正处于中国预付消费蓬勃发展的时期。市场上林林总总的购物卡、代币券逐渐增多,有些使用范围广、消费者认可度高的预付卡甚至有了“第二人民币”的称号。


在一线城市,用预付卡而非货币购买商品俨然成了潮流,而高档消费场所发行的精致会员卡更成了消费者身份的象征。而面对这一商业新业态,最敏感的或许应该是钱包生产商——钱包不再仅仅与钞票和信用卡相关,这些预付卡需要更多的夹层,以呼应人们日益增长的消费需求。

 

市场秩序司的职能是推进行政执法、促进公平交易和有序竞争,而预付卡背后是一份份平等的买卖合同与日益活跃的市场环境。


站在2008年向前眺望,预付卡与市场秩序司之间似乎并没有太多关联;从宏观角度来看,两者更像是市场经济发展中的两个小片段,似乎很快就会在中国迅猛发展的进程中“相忘于江湖”。


不过事情很快出现了转折。因为隐蔽性较强,预付卡比纸币更容易成为行贿受贿的媒介,这种非商业的“属性”很快引起了中央的注意。


2011年,人民银行、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局和预防腐败局七个部门联合发布了《关于规范商业预付卡管理的意见》,在肯定“商业预付卡在减少现钞使用、便利公众支付、刺激消费等方面发挥了一定作用”的同时,明确指出商业预付卡存在“监管不严、违反财务纪律、缺乏风险防范机制、公款消费和收卡受贿等突出问题”,严重“助长了腐败行为”。同年,这份意见经国务院办公厅转发至全国,为中国预付卡立法铺平了道路。

 

在这一份《意见》中,预付卡被正式划分为多用途预付卡和单用途预付卡两类,其中多用途预付卡的监督检查主要由人民银行负责,而单用途预付卡的监管则交到了商务部手中。很快,单用途预付卡监管被落实到市场秩序司,市场秩序司就此与单用途预付卡紧紧捆绑在一起。


面对复杂的单用途预付卡,仅仅一条“推进商贸领域行政执法”的职能界定显然不足以为凭。2012年,商务部令第9号正式公布《单用途商业预付卡管理办法(试行)》(下简称“商务部9号令”),而这一份因反腐而生的部门规章也因此在风云际会中,意外实现了中国单用途预付卡立法“零的突破”。

 

特别之事行特别之法。商务部9号令第十五条规定“个人或单位购买记名卡或一次性购买1万元(含)以上不记名卡的……(需)出示有效身份证件”;第十六条规定“发卡企业和售卡企业应保存购卡人的登记信息5年以上”,第十八条规定“单张记名卡限额不得超过5000元,单张不记名卡限额不得超过1000元”……以上这些条文或提高了利用单用途预付卡行贿受贿的风险,或打压了其空间,可以看出虽然“反腐倡廉”四个字并未直接体现在法律条文中,但商务部9号令的内容却做到了严格聚焦。

 

作为中国单用途预付卡领域的首部立法,商务部9号令是否能落地?作为商务部负责具体实施的部门,市场秩序司又是否能顺利完成其使命?故事的第二章,将在这两个问号后缓缓展开。



徒法不足以自行


从法理角度来看,商务部9号令的诸多内容是有可商榷之处的。

 

比如无论单用途预付卡在多大程度上成为行贿受贿的工具,其本质依然是民事合同关系的产物,这意味着经营者与消费者双方理应有决定合同内容的自由。商务部9号令强行设定了单张卡金额的上限、经营者的退卡义务及程序以及卡片及单用途预付卡有效期等内容,是否有干涉合同自由原则之嫌

 

比如商务部9号令要求发卡企业应在一定期限内至商务主管部门办理备案。那如果发卡企业不备案,是否会导致无权发卡?如果导致,则备案行为存在设定行政许可之嫌,而这并非部门规章的权限;如果不导致,备案的法律约束力何在?

 

又比如商务部9号令在明确发卡企业“应依单用途卡章程或协议约定”提供退卡服务的同时规定了退卡的大致流程。那发卡企业是否有权在章程中明确“不予退卡”?如果“不予退卡”的约定得到了消费者认可,那这一行为是否违反了商务部9号令?


或许是反腐倡廉的主要目标使得这一部部门规章难以在短时间找到监管单用途预付卡市场的最优方式,不过这些法理问题并没有给商务部9号令的实行带来太多阻碍,反倒是实施层面出现的两个困境,让这部立法陷入了进退两难的尴尬处境。


困境之一,是商务部9号令的处罚体系难以落地


首先,在未实现网络化管理的环境下,经营者是否发卡、规模多大、是否合规均具有隐蔽性,是否前去备案在很大程度上只能依靠其自觉,商务主管部门缺乏没有有效监管手段;


其次,商务部9号令的罚责最高为3万元以下罚款,这对大多数经营者来说不过九牛一毛,商务主管部门缺乏足够处罚力度;


最后,在监管、处罚力度均不足的前提下,备案在事实上成为政府对经营者单方面的信用背书,反而导致经营者能够加强发行单用途预付卡的力度,引发市场风险。

 

困境之二更为写实:大多数省市的商务主管部门缺乏执法队伍。没有执法队伍,意味着商务主管部门连有限的罚责都难以实施;而同样具有行政执法职能、拥有执法队伍的工商行政管理部门,却因缺乏执法依据而无法执法。商务部9号令是商务部单独公布的部门规章,工商行政管理部门显然无法将其援引为执法依据,这导致商务部9号令的诸多惩罚在事实上基本落空。

 

与此同时,商务部9号令作为部门规章,依商务部权限只针对零售业、住宿和餐饮业、居民服务业三领域的企业法人进行监管,而发行单用途预付卡的主体显然要更为庞大。


于是吊诡的事情出现了:同样是发行单用途预付卡,美容店有部门监管,而健身房却不在监管范围;风险较小的大型企业发行单用途预付卡有金额上限,而数量众多、风险较大的个体工商户却毫无限制;商务部9号令本就因为种种原因缺乏力度,现在又因为适用主体的局限性而造成了混乱,最终导致各省市商务主管部门在事实上的“消极执法”。

 

从反腐倡廉的角度来看,这种适用主体的局限性同样不可思议:贪腐风险难道只局限于商务部门主管的三个领域?健身、旅游领域的单用途预付卡难道就没有危害性?个体工商户“船小好掉头”,难道不更容易成为贪腐的温床?

 

鉴于商务主管部门并不能涵养所有行业领域,或许可以将商务部9号令的出台视为中国单用途卡立法领域的一次“试验”。不过,当时的立法者也许没有想到,这一部部门规章在出台的那一天起,就注定要开辟一个更为宏大的战场。

 

这个战场,远远不是“反腐倡廉”四个字所能涵盖的。



人民政府管得多


2012年,商务部市场秩序司负责人在解读商务部9号令时明确表示,这部部门规章具有“反腐倡廉”“防范资金风险”和“保护消费者权益”三项政策目标。


从政府部门的视角来看,“反腐倡廉”无疑最具紧迫性与重要性,然而单用途预付卡本质上终究是一种商业工具,它背后暗流涌动着中国方兴未艾的预付消费市场。

 

技术与体制的双重限制,使得商务部9号令在面对“防范资金风险”和“保护消费者权益”两项政策目标时,并不比面对“反腐倡廉”时表现得更好。


然而,对于消费者来说,商务部9号令的公布连同市场秩序司的组建却无疑放出一个信号:单用途预付卡理应、甚至已经受到政府部门的监管。在名过其实的监管手段下,经营者自然乐于将备案这一行为的广告效益提高到最大;而当消费者得知面前的经营者已经完成备案时,毫无疑问会将对经营者的信任与对政府部门的信任捆绑在一起。从这个角度来看,商务部9号令最大的影响不是实现了那三项政策目标,而是给了消费者足够的期待与信心。


商务部9号令或许不是一部完善的法律,但它无疑是一部成功的“宣传口号”,单用途预付卡的发展,也将在这个“宣传口号”的伴随下继续蓬勃发展起来。

 

马克思曾说过:“资本如果有百分之五十的利润,它就会铤而走险;如果有百分之百的利润,它就敢践踏人间一切法律;如果有百分之三百的利润,它就敢犯下任何罪行,甚至冒着被绞死的危险。”单用途预付卡本身不创造利润,但却给经营者提供了便捷的融资渠道。而当这一融资方式事实上不受控时,资本违法的冲动就难以抑制了。


随着预付消费的发展,经营者发卡之后立刻关门跑路的案件逐渐增多,美容行业、健身行业尤其成了预付消费的重灾区,相关案件屡见报端,其中不乏有影响范围涉及全国的大案。


发卡经营者关门跑路案件虽然往往牵涉面较大,但单个消费者的涉案金额大多有限,在诉讼维权成本较高的现实背景下,消费者很容易将眼光投向政府。


比起亲自到法院交起诉书、准备林林总总的立案材料,打一通“12315消费者投诉举报热线”或是“12345市民服务热线”显然更方便,也更“经济实惠”。尤其是在相关考核颇为严格的省市,政府部门在压力之下会相对积极地处理从热线中转接而来的投诉案,这种“热情”是法院所无法比拟的。

 

在之前,消费者面前只有一部条文相对原则、职责相对模糊的《消费者权益保护法》;而在商务部9号令公布之后,单用途预付卡消费争议有了明确的主管部门——商务主管部门。以热线为媒介,消费者的压力最终会集中在商务主管部门的工作人员身上。


虽然从法律角度来看,商务主管部门应该只是零售业、住宿和餐饮业、居民服务业三领域单用途预付卡消费争议的主管部门,对其它行业领域的相关案件即无义务也无权利监管;但让消费者甚至是热线转接人员明白其中的区别,显然有些要求过高。

 

更重要的是,“人民政府管得多”。面对性质相同的消费争议,政府只处理其中几个行业而放弃另外一些行业,将会极大损害政府的权威与公信力。当商务部9号令开辟了单用途预付卡这一战场时,政府就很难有退路,只能一往无前地走下去。

 

政府比以往任何时候都更迫切地需要一部强有力的单用途预付卡立法。曾经“反腐倡廉”的行政手段在此时已经完成转化为政府监管单用途预付卡的源动力,《上海市单用途预付消费卡管理规定》的出台,正是这一源动力运作的结果。

 

在这种曲折的进路下,一个偶然扩张行政权最终跨越千里,浇灌出一个立法议题。



下篇:法律进路



世界的有趣之处在于,即便是同一个事件,也往往会存在两个版本。这两个版本没有对错之分,只有角度之别。


一张卡片的前世今生


预付卡源于1970年代美国旧金山的旅游服务业,大约于1990年代传入中国,之后在中国市场蓬勃发展。预付卡发展势头虽猛,但世界各国对预付卡的定义却不尽相同。


德国将其定义为“存贮预先付款的购买能力,可以代替少量现金作不记名的支付工具”,日本将其定义为“前払式証票”,即“预付式证票”,指“记载有金额或物品数量或用电磁的方法记录金额或物品数量的证票”。美国则无通说,一般认为各种无独立对应帐户的储值卡均属于预付卡。

 

2010 年,中国人民银行制定的《非金融机构支付服务管理办法》首次对预付卡的概念进行了界定,指“以营利为目的发行的、在发行机构之外购买商品或服务的预付价值,包括采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡”。


2011年的《关于规范商业预付卡管理的意见》对多用途预付卡与单用途预付卡进行了细分。


多用途预付卡指“专营发卡机构发行,可跨地区、跨行业、跨法人使用的预付卡”;而单用途预付卡指“商业企业发行,只在本企业或同一品牌连锁商业企业购买商品、服务的预付卡”。


两种的区别在于使用范围:多用途预付卡因其使用范围广泛,几乎等同于货币,故其发行权被紧紧限制,非金融机构未经人民银行批准不得擅自发行;而单用途预付卡仅在本企业或同一品牌连锁商业企业中使用,其背后体现着经营者与消费者之间的债权债务关系,固其发行权几乎不受限制。

 

将《非金融机构支付服务管理办法》与《关于规范商业预付卡管理的意见》两份文件相结合,大致对单用途预付卡做出如下定义:“商业企业发行,只在本企业或同一品牌连锁商业企业购买商品、服务的,采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡。”


到了商务部9号令中,这一定义演变为“(商务领域)企业发行的,仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证,包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡”。


商务部9号令所用定义的亮点在于增加了“虚拟卡”——在支付方式迅速创新的环境下,单用途预付卡的形式已经难以通过列举的方式穷尽,但商务部9号令依然进行了列举,从立法技术上来看可以保障有权机关行使职权时有法可依,是颇为恰当的;然而从法理角度来看,不妨采取更宽泛的视角,即不去讨论单用途预付卡的具体表现形式,也不关注发卡经营者的主体身份,而将重点放在其权利义务关系,将单用途预付卡定义为:预付买卖合同中,消费者借以证明其在合同中所拥有的服务、商品请求权的给付凭证。

 

“给付凭证”四个字,是早期单用途预付卡的魅力所在。在以纸币为主要支付方式的时代,单用途预付卡首先能大幅度提高支付/消费安全和效率。对于经营者来说,单用途预付卡同时还具有减少钱款拖欠现象、稳定客源,并优化企业形象等作用,以上优点使用单用途预付卡一经推出便受到经营者与消费者双方的欢迎。

 

随着电子货币时代的到来,单用途预付卡的诸多优点似乎已经被时代潮流所掩盖,然而在监管相对宽松的环境下,发行单用途预付卡对于经营者来说依然有着致命的诱惑力——那就是融资。通过发卡可以在短时间内迅速取得大量“无息贷款”,这对流动资金常年紧缺的经营者来说无异于雪中送炭。而为了获得这份“无息贷款”,经营者也愿意让利,通过程度不等的打折以吸引消费者购卡。

 

而当单用途预付卡的融资属性越来越强时,经营者发卡的行为就有了浓厚的信用透资色彩。通过发卡取得的预收账款具有双重属性:从法律角度来看,经营者已经取得了预收账款的所有权;从会计角度来看,预收账款依然是经营者的负债。


如果此时经营者将其用于风险效高的投资项目,很容易导致负债不能清偿;更进一步,若经营者是以发卡为名行融资之实,在获取相应预收账款之后关门跑路甚至恶意破产,就有可能触犯刑法。而无论哪一种情况发生,消费者的权益都将面临极大的挑战——愈演愈烈的单用途预付卡冲突背后,正是这一简单的法律逻辑。



他山之石可否以攻玉


在市场规律的运作下,单用途预付卡不可避免的会向融资方向进发,这一点东西方皆然。因此在单用途预付卡市场较为成熟的国家和地区,也逐渐发展出一些针对单用途预付卡的通用监管方式,主要包括资金管控、准入门槛和信用背书三类。

 

资金管控,是指通过对预收账款的严格控制,从而最大幅度地减少发卡机构恶意发行单用途预付卡的可能性。


这其中主要包括商业活动限制,如《欧盟电子货币指令》中将电子货币的用途局限于财务性业务;流动资产限制,如英国金融服务管理局要求发卡机构所维持的合格流动资产不得少于其发行电子货币流通余额的总数;资本额度限制,如美国《统一金融服务法》规定发卡机构必须具备一定的安全性资产,且总额不应超过25万美元;保证金制度,如日本《预付式证标规制法》《资金结算法》中规定预付式证票超过法定金额700万日元以上的,要支付剩余金额的二分之一作为保证金。

 

准入门槛,是指确定经营者发行单用途预付卡的基本条件,未达标者不允许擅自发卡。这里的基本条件主要涉及发卡机构的控管能力,如英国金融服务管理局要求发卡机构需具备良好的内部控管制度,能够满足交易追溯、数据保密授权保护等需求,这基本排除了原始的书面记账管理方式。


信用背书又可分为两类,一类是自身通过行政机关检查并承担相应义务,以取得单用途预付卡的发行权。


如日本《预付式证标规制法》《资金结算法》规定,自家发行预付式证标需登记申报、通过内阁大臣等主管机关检查,并履行上交业务报告书等附随义务;另一类是通过金融机构或其他企业的担保以获得信用背书,从而在担保的额度内享有发行单用途预付卡的权利。中国台湾《电子票证发行管理条例》规定,发卡机构经主管机构核准后须按照相应的比例,与银行签订履约保证协议。

 

商务部9号令的公布,可以视为前两种监管方式的“本土化”。商务部9号令第四章“资金管理”用整整九条详细规定了预收资金的存管制度,意在加强资金管控;其条文虽未明确将备案视为发行单用途预付卡的前提条件,但违反备案要求的将被“责令限期改正”甚至“处以1万元以上3万元以下罚款”,使得备案成为了相对软性的准入门槛。


只是,这两种方式对政府监管能力提出了较高要求,在未实现网络化管理的情况下,对经营者的资金流动与内经管控实现精确监管是不可能完成的任务,这一部门规章的实施前景自然不容乐观。

 

而商务部9号令未曾触及的信用背书制度,运行起来同样步履维艰,因为这一制度得以有效运行的前提是相对健全的社会征信体系,这而显然又超过了中国社会的发展水平。总体而言,他山之石可否攻玉,取决于引入地区政府监管能力的高下与社会征信体系的完善程度,而近年来中国如潮水般涌现的单用途预付卡案件,已然为这一问题公布了答案。


理性来看,商务部9号令的制度设计缺乏支撑其有序运转的时代基础,当政府对市场的监管存在技术上的瓶颈时,仅仅依靠纸面上的法律法规,绝不可能满足单用途预付卡市场的需求。


在这种需求未实现之前,消费者将通过各种热线完成自己的“投票”,将诉求从司法部门转向政府部门,而这将使政府处于一个尴尬的境遇:如果政府拒绝其职能之外的消费者诉求,将有违各种热线设立时的承诺,容易激化政府与消费者的矛盾;如果不能期望政府有勇气对消费者说“不”,那在纷至沓来的投诉面前,政府将渐渐沦为消费者权益投诉处理机构,这无疑是对行政资源的极大浪费。

 

换言之,如果消费者对政府期待过多,将成为政府行政权扩大的诱因,从长远来看,这对培养公民意识、建立服务型政府来说绝非好事。



十年树木百年树人


事实上,资金管控、准入门槛和信用背书背后有一个共同的特征,即这三种监管方式均是公法行为

 

单用途预付卡立足于发卡经营者与消费者之间签订的平等民事合同,若经营者因经营不善关门跑路,无非是违反合同义务,消费者同时获得向法院提起诉讼的权利。既然整个过程均与政府部门无涉,政府试图通过立法来监管也就没有法律基础,因此,单用途预付卡立法必须找到预付消费中公法与私法的界限:政府的职权只能在公法领域内扩张,它既不能干涉经营者的经营自主权,也不能限制经营者、消费者双方的合同自由。

 

从这一角度来看,虽然市场对单用途预付卡立法的需求主要通过各种类型的消费者投诉来体现,但单用途预付卡立法的目的却不应是——至少不主要是保护消费者权益,而是为了避免发卡机构滥用单用途卡扰乱市场秩序、将单用途卡作为融资手段,甚至是借发行单用途卡掩盖其非法目的的市场行为。


针对消费者,单用途预付卡立法首要任务通过保护消费者的知情权,让消费者实现与经营者事实上的平等,从而真正享受到合同自由。


保护消费者的知情权,可以通过明确规定单用途预付卡上必须记载和不得记载的内容、经营者的告知义务等方面加以保护。这一内容与《合同法》牵涉较多,直接在《合同法》中新设单用途预付卡合同这一格式合同,对成立、生效、违约等情况进行详细规定,或许是个不错的选择。

 

至于消费者权益保护这一立法目标,依然应当回归于《消费者权益保护法》,而非由单用途预付卡立法接下这面大旗。换句话说,消费者在诉讼维权成本较高的背景下选择通过各种热线向政府投诉,其咎不在于单用途预付卡立法的缺失,而源于《消费者权益保护法》的不够完善。

 

在中国现行消费者权益保护体系下,消费者的维权途径与普通的民事主体并无差别,举证难、时间长、收益小使得消费者没有通过诉讼程序维权的动因。作为市场中的弱势群体,单向承担了预付消费风险的消费者本难获取足够的证据,而在“平等”的诉讼成本面前,势单力薄的消费者显然难以与拥有专业法务部门的经营者相抗衡。甚至于双方签订的合同本身,也往往是市场地位不平等的折射。


单用途预付卡案件有着消费者维权案件的共性,从立法的普适性来看,通过完善《消费者权益保护法》来保护消费者在预付消费过程中的合法权益也是一个较优选项。

 

在这一点,确定消费案件举证责任倒置原则、完善小额诉讼制度和公益诉讼制度,或许是个不错的选择。


在特殊的时代背景下,单用途预付卡立法与《消费者权益保护法》优化双管齐下,是加强单用途预付卡监管较为可行的方向。法律将紧紧把对政府的赋权局限在公法范围,而消费者的私法权利救济则通过日益完善的消费者权益保护制度加以保护。


解决单用途预付卡乱象,是“十年树木”的问题;而在立法中严格界定公法与私法的界限,是“百年树人”的问题。

 

当然在厘清法律界限的同时,另一个问题也不容回避,那就是执法权限的确定。商务部9号令囿于其公布部门仅为商务部一家,导致工商行政管理部门无法与其形成执法合力,是商务部9号令罚责流于空谈的重要原因。单用途预付卡法律体系的进一步健全必然建立在政府各部门分工合作、协调一致的基础之上,否则“徒法不足以自行”的遗憾,恐会再次上演。

 

毫无疑问,市场比以往任何时候都更迫切地需要一部强有力的单用途预付卡立法,但又不仅仅如此。单用途预付卡市场的混乱透露出中国整个消费市场的混乱以及政府部门改革中种种亟待破除的僵局,试图通过立法解决这些问题不是不可能,只是势必要叹一声“路漫漫其悠远兮”了。



结  语


单用途预付卡立法过程中有政策进路中的偶然,有法律进路中的必然,这背后映射着中国当下整体环境的困境与希望。一套被市场千呼万唤的法律体系,其出现可能是时代发展的结果,也可能在反腐倡廉的行政追求和部门考核的内部压力两股力量的交织下被“意外”提出的。如果是后者,那这种“意外”既难以根除立法价值的错位,其经验也难以复制推广到其它立法领域。

 

当然,作为中国单用途预付卡领域的首次地方性立法,《上海市单用途预付消费卡管理规定》的制定或许会给我们以新的方向。未来如何,且让我们拭目以待。




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