纽约总规的古往今来︱回望1929年纽约大都市圈规划及对当今规划路径思考

Citipedia 一览众山小-可持续城市与交通 2019-06-14
 


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一览众山小-可持续城市与交通

2019年 | 6月14日期

团队成员

原文| 相欣奕,殷湖北,张美华,赵美怡   

文献| 相欣奕  校核| 众山小  

编辑| 众山小   排版| 白松

微博 | weibo.com/sustainablecity



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导读

本文基于对Planning the great metropolis: The 1929 regional plan of New York and its environs一书述评,回顾100年前开展的世界首个大都市圈规划历程。1929纽约大都市圈规划并不完美,然而作为大都市圈规划的里程碑,必须承认它努力在它所处的时空背景之下,把务实与远见二者融合,难度极高,冲突剧烈,堪为典范。为期10年的规划调查、组织制订、矛盾与冲突、批评与回应过程,相当于为20世纪初的纽约面临的问题做出的应答。不同时间和空间,当前的规划者与政策制定者如何以规划为手段对我们的时空面临的问题做出应答呢?文中对于1929纽约大都市圈规划中的助力与阻力、矛盾与冲突、努力与应对、批评与赞美,以别致视角梳理细节并进行点评。以期引发当今规划从业者和研究者对于为何而做规划?为谁而做规划?如何做规划?这三大基本问题的思考。






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正文


纽约总规的古往今来

回望1929年纽约都市圈规划及对当今规划路径思考


01

中国背景

城乡规划实践变革与城乡格局已定

2008年1月1日起,《中华人民共和国城乡规划法》取代《中华人民共和国城市规划法》,成为中国城乡规划实践的重大变革。2008年至今,规划范围不断扩大,但若城市规划拘囿于城市会使得城乡差距加剧。2008年至今,全国城镇化率由44.9%上升为59.58%,交通网络日趋成熟,将对未来发挥有力的促进作用。近两年编制的北京2035、上海2035、广州2035等重要城市规划表明城乡建设格局已定;“大数据”、“城市双修”、“海绵城市”等热词频现成为未来工作重点的提示。


另一方面,亦有隐忧存在。国家级城市群是否有可操作层面的城市群规划存在?我国城市各版本的规划并没有任何一版准确估计人口规模,而人口规模估计是规划工作的起点。大城市因强大磁力而愈发大、愈发繁荣,小城市因人口产业流出而愈发小、愈发边缘化已成事实。


成就与问题同在,机遇与挑战共存。当此之际,摆在规划业界和学者面前的是三个基本问题:为何而做规划?为谁而做规划?如何做规划?本文以《纽约1929》为研究对象,回望世界第一个大都市圈规划的制订和实施过程,以期从它的经验和教训中为三大基本问题寻找答案。


02

《纽约1929》——为何而做规划?


2.1纽约大都市圈的浮现


19世纪后半期被称为“城市兴起的时代”,纽约大都市区边界开始显现。1850年至1900年,纽约大都市区人口从160万增加到620万;120平方英里的城市面积比1850年城市化区域的三倍还多。铁路车站周边大量土地供住区开发,边远地区重要终端站则出现集中商业开发,铁路、有轨电车和快速高架公共交通促使了这种现象产生。交通路线使人口重心朝向新泽西州向西转移,港口活动也向哈德逊河及新泽西州铁路沿线转移,卫星城镇沿着铁路线产生。

图一、1900年与1935年纽约都市区城市化土地分布(沿铁路沿河岸呈廊道分布,来自文献18和19页)


同时,大都市区之心也在变化。1850年,该地区一半人口居住在曼哈顿岛;而1900年只有不足三分之一。19世纪最后5年,曼哈顿商业中心新修数十座办公楼以满足公司和金融活动需求。1900年后持续新增的过河设施使得曼哈顿中央商务区的快速增长成为可能。新修桥梁和隧道使纽约大都市区的各个部分开始跨越城市、郡县乃至州的边界。

二、纽约大都市区(来自于网络)


快速膨胀的城市、快速增长的城市数量以及新增功能为区域建成环境带来挑战。1920年,纽约地区所面临的发展问题已非常清晰:① 缓解地铁拥挤;② 解决货车和小汽车带来的拥堵问题;③ 一战期间港口活动密集化造成极大混乱,如何处理港口的铁路服务;④ 如何防止原有居住区和商业区内干扰性用途侵入;⑤ 如何对未来郊区开发加以控制,使城市所犯错误不会重现;⑥ 如何为机场提供空间,⑦如何应对贫困外来移民。


商界和改革者们认为政府无力担此大任,也不能将问题留待市场解决,需要有一个机构识别出这些问题之间的内在关系,并在区域的背景之下综合解决,最需要一个良好的规划。 


2.2 纽约若干规划尝试


奥姆斯特德、纽约城市改善委员会以及布鲁克林等都曾提出过纽约规划方案。


奥姆斯特德(Frederick Law Olmsted)首次提供了全面的人性化愿景。纽约改革规划传统始于他,其最伟大成就包括中央公园在内的一系列公园;提出低密度邻里住区的概念,商店、学校、公共花园和公交设施都应整合,通过公园道系统把曼哈顿和布鲁克林的重要公园和水岸地区相连,形成这一区域的自然本底,这无疑朝向纽约地区环境规划迈出了坚定的一步。


1903年,纽约市长塞斯罗组建纽约城市改善委员会,旨在为新合并的大纽约编制全面规划。1905年提交出初步报告,1907年交出最终报告作为城市总体规划方案,其中列出公园、公路和城市建筑选址等基本问题,建议将大型公共建筑集中布置,在多个区形成市民中心,并对广告标牌加以控制。该方案是奥姆斯特德的愿景与城市美化形式主义的融合,范围宽广,方案充分精细,为后续规划和开发提供基础。

三、纽约城市改善委员会1907年提交的规划方案(来自于文献)


纽约改善委员会报告出台7年后,一个商人组成的私人组织为布鲁克林自治市制订了一个新规划方案。理念为“建设一个更加美丽的布鲁克林”。建议改进重要街道和车道,强调从布鲁克林到长岛东部地区之间的交通联系。完成的规划中,布鲁克林的极限人口为500万,充分考虑道路交通,计划把牙买加湾转换成大型综合港,沿水岸和铁路线为未来工业发展留出大量土地。此外,三条林荫大道分别沿水岸和中心线纵贯长岛。

四、 新泽西港口发展委员会纽约港综合规划,1916年(来自于文献)


除以上所列规划尝试外,还包括纽瓦克市综合规划(1915年)、牙买加湾港口计划、新泽西港口发展委员会纽约综合规划等一系列规划方案出台。


奥姆斯特德愿景后数十年,纽约大都市区出台若干规划,但对于整个大都市区并无任何指导长远发展的规划。当前迫切需要一个远超越规划界限开阔视野的规划权威机构,从各方面审视整个大都市区的问题并识别其中的联系,把纽约各种不同规划置于一体,由强有力的机构推动实施。


1914年诺顿担任纽约城市规划咨询委员会主席。由于一战的爆发,米切尔市长卸任后委员会被解散。此后,诺顿加入罗素赛奇基金会,于1918年12月提交报告,并通过基金会的支持实现制订纽约大都市区规划的愿景。1921年,基金会同意为纽约大都市区规划提供30万美金资助,1929纽约大都市区规划工作即将开展。


03

纽约1929—如何做规划 


3.1规划始于调查


纽约1929规划之开端启动了四项调查:


(1) 物质空间调查。对地形和物理条件加以绘图,列明纽约大都市区的范围包含纽约、新泽西以及康涅狄格的22个郡县的全部或者部分地区,及长岛整个区域,区域幅员5,527平方英里,1920年人口为898万。

五、纽约区域规划委员会确定的纽约大都市区范围,1921年(来自于参考文献)


(2) 经济和产业调查。分析纽约存在的根本原因并预测其未来发展,探究人口稠密区域及其经济活动,对土地价值和税赋开展调查;旨在从经济学视角发现特定区域的最佳用途。经济问题核心在于分析经商者土地价值、运输等成本。调查分析则针对逐个产业开展,绘制列明土地价值的基础图纸,并叠加对工业产生影响的重要因素。 


(3) 法律调查。细究可能对规划产生影响的法律,包括区划、官方地图、水岸和水下土地公共权利分析。报告要点包括发现法律权力存在欠缺;为确保规划有序开展,对法律和管理程序的改善提出初步建议;提出开放空间、拥堵地区、区域规划权威部门等法律主题的初步报告;就城市规划事宜开展试点研究。


(4) 社会和生活条件调查。明确对人的价值和社会福利的直接影响因素,为营建健康满意的住房和周边环境而规划。报告分为住房供应、休闲游憩、健康、学校、公共福利建筑5部分。住房供应包含大都市区的房屋类型与人口密度;休闲游憩包含现有设施,新设施布设方案、社区单元构成等内容;健康包括供水及污染,空气污染,废弃物与收集等;学校包含现有设施,新建学校位置与类型;公共福利建主要为筑惩教机构的位置和场地要求。


3.2规划启动

1922年末,委员为纽约地区物质空间规划配备成员,由建筑师托马斯•亚当斯主导。在阅读了经济、社会和法律调查初步报告后划出了长岛地区、哈德逊河谷等6个片区,指派负责人并列明确认区域和城市规划问题、列明期望解决方案并进行重要性排序、提出需补充的数据等任务。此外,还为每个片区提出需应对的四项事宜,包括土地的用途和密度(区划)、分区与土地开发、流动或者沟通方式以及开放空间与休闲游憩,并在1924年年末之前完成。

六、纽约大都市区规划6个分区的划定与任务分配, 1923年(来自于参考文献)


长岛地区。报告认为房屋将出现大规模建造,对其将产生的影响表达顾虑。提出为大都市区提供开放空间的必要性,并保护有特殊景观价值或典型景观之美的地点。


Westchester-Fairfield地区。希望通过增加人口缓解大都市区域中心的拥挤,建议沿哈德逊河修新公路,补充横越郡县的道路,缓解交通压力。尽可能购买公共土地,同时建议为农地做出预留。


哈德逊河谷地区。该地区规划强调平原卫星城的概念,提出了11个新建或者扩建的城市方案,包括Haworth邻近的大型工业城、与Congers相邻的居住城市、与Paramus相邻的农业镇等。

七、哈德逊河谷地区规划,1923(来自于参考文献)


新泽西北部地区报告认为沿哈德逊河及铁路工业活动日趋增加,会成为住宅开发区域;新修放射状和环状公路,并对现有道路扩宽。同时修建公园道,建立山地公园系统,连通水畔、湖泊、山脊,最终连接熊山保护区。


新泽西中部地区。报告提出通勤人口集中与铁路沿线的社区更先进;随着与纽约距离的增加,居住用地价值降低,但商业和工业用地价格未受影响,建议跨越Lehigh Valley建造“线形城市”,改进通勤轨道,升级公路,为莫里斯运河修建公园道,并沿山脉坡地购买公园用地。


斯塔滕岛和新泽西南部地区。报告提出若干桥梁修建的建议。公园则建议购买沼泽、树林和山地等特殊区域,全部采用公园道相连。


分区初步规划报告的综合。亚当斯把咨询顾问提出的主要问题加以综合,列明纽约大都市区规划需应对的问题,但由于风格多样,综合报告在整体性和一致性方面有所欠缺,且住房选址及重建旧城区的步骤被忽视。

表一、纽约大都市区规划面临问题


综合报告毁誉参半。批评观点在于规划中过于强调局部而非区域;新建卫星城镇可能性未做充分论证;报告呈现的方案不能表明有扎实的研究工作为支撑;希望在调查工作中产生出整体区域发展的创新方法。报告并未公之于众,但对纽约大都市区规划范围和内容产生了重大影响。  


曼哈顿中心区项目初步规划


委员提出曼哈顿中心区设计基本原则包括:曼哈顿岛将持续增长;建筑体量将持续增加;现有道路容量不足以满足需求;道路占地达曼哈顿总面积的三分之一,占建成区面积的一半;修建双层或三层立体道路增加容量。


在上述原则基础上,建筑师和工程师提出多项方案,亚当斯加以整合。第一轮研究结束后需要就研究成果做出更大控制,从而在大都市区规划基本概念之上产生特定项目的详细设计成果。 


基于以上所列工作及其成果,从1924年持续到1929年,大都市区调查最终成型为规划。


四、《纽约1929》——为谁而做规划?


4.1 人口规模预测:四种方法与规模选定


纽约大都市区规划在于为未来大都市区的人口密度与分布做出规划,因此人口规模预测极为重要。大都市区规划组织选择四种方法进行预测。1920年大都市区人口约900万,两种方法预测1965年人口规模约2100万;另外两种预测1450万(该区域1965年实际人口为1686万)。


预测结果差异巨大,选择较高人口规模预测意味着较高的资本投入,但有助于推动大都市区发展。亚当斯选择了2100万,因为就当时背景而言,低估计人口比过高估计人口规模失误更为严重。


4.2 人口与产业分布模式预测:因袭vs.创新?


对于快速城市化的区域,选择较高的人口规模预测加以规划合理性毋庸置疑,批评在于对未来人口分布模式的预测。规划中推荐采用区划和分区控制在于把人口增长引导到目标地点,但各郡县的统计预测是基于过去趋势的冷静的、高度可能性的预测数值,并作为规划起点决定未来人口密度与分布,与大都市区规划中“分散化”疏解思路背离。


关于未来人口分布模式,斯图尔特教授(Professor Walter W.Stewart of Amherst)呼吁从人口增长和人口特征产生影响的经济要素、交通设施对于人口分布和集聚产生的影响、大都市区中人口居住和工作之地等14个方面开展综合调查,但委员会认为提议超出其能力范围并未开展。


后续有人提出对特定行业类型开展调查以确定大都市区人口分布趋势,就12个行业门类开展调查,对1900、1912、1917和1922年四年里各个行业雇工信息进行了记录,调查数据有助于知晓对密集区域加以疏解时可以离开的行业。 


4.3 规划的价值观:不免打上阶级的烙印,却又尽力摆脱阶级的烙印

规划是价值观的体现,1929纽约大都市区规划同样不免于此。芒福德的批评在于规划者吸收了精英价值观,认为规划师并未充分运用理论自由,迫切寻找委员会所接受的方案。


由于“亚当斯眼界所限,位置所限,是综合者而非发号施令者,基于实际开展规划,必定囿于当时当地,与芒福德(对大都市区规划提出非常尖锐的批评)不可同日而语。”“他时时如同风中的野草,不得不频频弯腰。”


最终公布的调查卷和规划卷中,住房供应和新市镇开发卷被区域规划委员会删减,理由是“关于住房供应提出的方案,应避免争议问题,其中应当主要列出有关规划原则运用的具体建议。” 但亚当斯及大都市区规划团队在规划过程中为工人阶级提供住房所付出的努力不可忽视。


五、《纽约1929》——批评与冲突


关于1929纽约大都市区规划的评论,除赞美外,批评与冲突同样存在。其中,最为尖锐的批评来自于芒福德。1925年初步规划图纸和方案展示会议中,芒福德等田园城市(garden city)支持者就因为并无崭新社区失望。主要的批评与回应如下: 

表二、批评与回应


芒福德和亚当斯代表美国两种改革思想,一种激进而富于远见,一种保守且务实。两人的眼界不可同日而语,但富于远见的思想必须留待时间让人们去理解和接受。即便亚当斯为1929纽约大都市区规划受到芒福德的强烈批评,但若没有亚当斯主持的大都市区规划,这一地区无法达到目前状态。


六、总结与思考


行文至此,笔者已将感兴趣的信息全部梳理并加以点评,文中呈现的细节些许凌乱,但希望通过这些细节提醒同仁思考:


  • 在何种背景之下,出于何种目的,通过哪些人或者组织的努力,以何种步骤和方式完成规划?

  • 规划的过程是权衡与判断的过程,是发现矛盾并协调的过程,纽约1929规划如何在求同存异和取舍判断中最终成形?

  • 如今的规划从业者与研究者的差异常常与亚当斯和芒福德之争类似,对于规划决策者而言,不同观点如何取舍?

  • 今日规划从业者所面对规划前景转变不亚于1914年布鲁克林城市规划主持者在10年之后参与纽约大都市区规划时突兀面对的小汽车。规划的初心是什么?当此之时,规划者如何重拾规划的初心?

  • 大数据、智慧城市、云规划在规划中到底做什么?它们是目的还是工具?

  • 可持续未来如何实现?更安全包容的城市如何实现?收缩的城市如何应对?

  • 这都是传统的规划师们不加以考虑的问题,但问题迫在眉睫,规划从业者不得不考虑。

  • “规划,是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划,是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量,设计未来整套行动的方案。”

  • 规划从业者们是时候认真思考,当前的实际是什么?紧迫的问题是什么?可供使用的资源是什么?希望达成的未来和希望规避的未来是什么?


这应该成为一切规划工作的出发点。


致谢

与注释



本文基于对Planning the great metropolis:1929 Regional Plan of New York and Its Environs一书述评撰写,文中插图和数据如果未做其他标注皆摘自本书。作者: D.A. Johnson,出版社: Routledge,出版时间:1996年第一版,2005年再版。在此表示致谢。除此之外,并无任何参考文献。


本文基于北京大学2019首都发展新年论坛的会议文章(会议论文集只收集了文章摘要)删减而成,被纳入《北大首都智库》内刊(仅供内参,并未公开发行)。经询问会议主办方,论文可以向期刊投稿。论坛是由北京大学首都发展研究院发起并主办的高端学术交流平台,2019年新年论坛主题是“超大城市与区域治理现代化”。


北京大学首都发展研究院刘翊老师为本文的修订做出贡献。

作者

相欣奕,通讯作者,西南大学地理科学学院讲师,国家注册城乡规划师,市政工程博士;

殷湖北,就职于重庆市长寿区规划与自然资源局,国家注册城乡规划师,管理学博士;

张美华,西南大学副教授,生态经济博士;

赵美怡,北京大学首都发展研究院





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