美国也有突击花钱|大象公会

大象公会Elephantia 大象公会 2019-07-05

岁末突击花钱,政府扩张后难治的顽疾。


文|熙禾


2018年9月,五角大楼的美国国防部居然买了460万美元的龙虾!


这一消息经媒体报道后,引发了不大不小的舆论风波。


· 参议员兰德·保罗称其为「对纳税人的侮辱」


国防部事后澄清说,这只是五角大楼记账习惯造成的误解:一份包含多种食品的订单会按其中最贵的一款来命名。他们当月只购入67万美元的龙虾和94万美元的螃蟹,用来给海外基地和海军船舶上的士兵庆祝生日。


不过他们还是难以辩白:为什么九月买的龙虾、螃蟹比其他月份(均值140万美元)就多了一截。这也正是这份订单惹来外界质疑的主要原因。


九月是美国财年的最后一个月,政府部门对手头剩余的钱,有个流行的说法叫「花掉或失掉(spend it or lose it)」,也就是中国人熟悉的「突击花钱」。



· 财年各星期的联邦合同执行额度,2004~2009年汇总计算


突击花钱可以说是全世界政府的通病,加拿大国库委员会主席曾经以「疯狂三月」来形容财年最后一个月,韩国人将每年十二月叫做「预算开支高烧月」。


即使是作为全球预算管理和改革的典范,美国整治突击花钱的问题的道路,仍然十分坎坷,难达终点。


膨胀的突击花钱


美国突击花钱现象由来已久。二战以后美国社会开支加大,财年末花钱数量也节节攀升,越来越严重,最终在1965年惊动约翰逊总统。总统提醒联邦机构要注意这个问题,同时他也建议,如果钱花不完可以将多余的钱还给财政部。


· 约翰逊总统


他的话大概只起到了反效果。进入七十年代,联邦政府的「年末花钱狂欢」愈演愈烈。政府的合同65%出现在财年最后一个月,最后两个工作日签订的合同占全年42%。


美国的预算体系一度被称为世界上最完善的体系之一,预算管理中存在分年度拨款、跨年度拨款和无年度拨款等多重措施,他们还试图建立一套及时、高效和灵活的拨款体系,以便随时调剂拨款余缺。然而这些制度都解决不了联邦各部门的顾虑:花剩下来的钱能不能留下来,会不会影响下一个财年的拨款数量。



· 美国财政部


事实上,国会的拨款制度通常规定未使用资金在下一财年不会退回本部门,而且还会导致下一年度拨款减少。因此,各部门拿到钱后都会拼命将资金花完,无论那是跨年度拨款或无年度拨款。


同样这样做的不仅有联邦政府,在美国各州政府也都这样做。密苏里州审计部门在2012年的一份报告显示,现有拨款和资金回收的制度直接导致了政府部门赶紧把钱花光。2009~2011年,各州各机构总收入的四分之一以上都花在每个财政年度的最后两个月。


美国历史上一度缺乏强有力的审计制度,也助长了「突击花钱」问题。二战结束以来,美国政府的权力越来越大,承担的公共服务越来越多,然而在政府财政开支权不断扩大的同时,政府内部的审计部门却未能得到相应的加强。


内部审计部门往往受制于部门首长,不但难以应付日益繁重的审计任务,还常常受到部门首长的压制。隶属国会的联邦政府问责局(GAO),虽然理论上可以制衡政府花销,但面对权力强大的联邦政府也往往是力不从心。


· 美国国会旧照


何况,国会党团轮番控制拨款委员会,使得拨款委员会时常为政治家谋求政绩、拉拢选票服务。在七十到八十年代,经费使用多少,被看成是官员政绩的主要指标之一,谁花钱多就说明谁重要。


当某个政党上台,他们会通过影响拨款委员会,来拨更多的钱给有助于自己连选连任的选区与利益群体。特别是在财年末,掌握各部门的政治家手上可以支配大量剩余资金,把钱花在有助于拉票的地方,刚好可以一石二鸟。


艰难的治理


七十年代末,美国政府问责局(GAO)连续披露突击花钱的问题,引发朝野震动,也掀开了美国社会聚焦这一弊病的序幕。


1978年,国会通过《监察长法》,规定在联邦政府各部和各独立机构设立监察长办公室,负责审计和调查同本部各项计划和业务有关的事务。然而,各部门的监察长最后也受制于各部门长官,法案成为一纸空文。


80年代初,迫于舆论和国会的压力,政府不得不设置最后一个月花钱上限。但道高一尺魔高一丈,既然最后一个月不让多花钱,那就提早一点多花钱吧,于是这道命令弄巧成拙地导致突击花钱提前一个月。


此外,控制最后一个月花钱数还让联邦机构与相关竞标方谈判的时间大大减少,造成仓促签订合同,带来资金浪费。1982年,该措施基本宣告失败。由此,从政府内部限制突击花钱屡屡收效甚微。


能动摇年末花钱惯例的,还是独立于政府的政府问责局(GAO)。



作为外部监察机构,GAO的主要职责包括调查联邦政府如何使用财政收入,帮助国会调查联邦政府及各部门的工作表现。另外审查政府项目是否达到预期目标也是GAO的重要工作。但是也并不意味着联邦政府会服从GAO的约束。


对于这样一个联邦政府外的机构,联邦政府的主要官员都把它视为「麻烦」。二十世纪七八十年代,不少联邦部门收到支出报告任务后,经常要拖拖拉拉三到六个月之后才上交支出报告。甚至在GAO发现1978财年住房和城市发展部支出增加了180亿美元,而且这些经费的大部分都汇给了同一个人之后,住房和城市发展部也迟迟不向GAO洗清嫌疑。


里根总统上任后,为控制并减少突击花钱,决定跟GAO加强合作,让它成为遏制突击花钱的主力。为保证GAO独立开展工作,美国建立了一系列的配套制度,例如完善规定GAO局长由国会提名,局长置于总统管辖之外,独立行使审计监督权,任期15年,远远超过任何一届政府的任期。


· 服务了里根、布什、克林顿三位总统的GAO局长Charles Arthur Bowsher


同时,国会也通过一系列法律,来扩大GAO的权力,并在相当程度上保证了该机构的独立性和问责的有效性。


美国法律规定,任何一个政府部门要花钱,必须获得国会的拨款授权通知书。借助于GAO的信息与建议,国会有权决定预算的总额,也有权决定预算的分配。这减少了联邦各部门在配合GAO调查时推诿扯皮的情况。


这一系列联合措施一度收效显著,1982~1984年间第四季度的联邦机构支出数据,同比1977~1979年有所下降,最终在1984年第四季度,联邦政府当季财政支出占全年的比重回落到正常的25%水平。八十年代后半期到九十年代初,突击花钱的问题逐渐被舆论所淡忘。


可惜,这种情形也没能持续太久。


突击花钱卷土重来


1992年,克林顿当选美国总统。


克林顿上任后,推动医保制度改革,引发国会两党激烈斗争。受斗争波及,拨款法案被推迟通过,联邦政府关门了三次。



拨款和政府运作的混乱,打乱了花钱的「秩序」。2000年,联邦政府九月支出占全年12%以上,突击花钱的问题开始反弹。


更为严峻的是,克林顿之后的三位总统,都未能遏制国会两党围绕拨款法案的斗争态势。二十一世纪以来,双方对抗反倒愈发升级,联邦政府停摆也逐渐为人们所司空见惯。


因为钱来得太不稳定,太拖延,有的时候甚至是财年过半了钱才拨下来,来不及花就要归还,财年末支出剧增的情况也就变得愈发频繁。2003~2013年,在所有执行部门中,16.9%的合同支出发生在财年末的9月份。



除了年末支出比重上升,突击花钱的额外弊端也浮出水面:不少政府采购的丑闻或疑点都与之相关。


2006年7月,GAO公布的审计报告显示,国土安全部不光存在年末突击花钱的状况,并且有多个项目「毫无用处」,甚至有国土安全部职员在上一财年用公款购买狗靴、音乐播放器和啤酒酿造设备等。


2013年9月末,联邦政府为医改冲突而关门前夕,国务院「抓紧时间」向佛蒙特州的高端玻璃吹制商西蒙·皮尔斯(Simon Pearce)订购了20种不同风格的手工制作杆件和酒吧用品,供美国驻世界各地的大使馆使用,为此支出500万美元。


· 2013年,各部门8、9两月执行的合同额度占全年的比重


政府部门绞尽脑汁花钱的同时,另一边的现实则是美国财政赤字和国家债务不断攀升。


自从特朗普执政以来,美国国家债务已经增加了超过2万亿美元。特朗普税改和国会两党预算协议又将进一步导致政府收入减少,支出增加,从而不得不加大举债力度。有预测显示,特朗普税改生效的前10年里将为美国政府增加约1.5万亿美元的债务。


苦于欠债,忙于花钱,政府膨胀产生的毛病,无论哪国都难以轻易治好。


参考文献:

1. Michel, A., & Fichtner, J. . Curbing the surge in year-end federal government spending: reforming “use it or lose it” rules—(2016) update. Social Science Electronic Publishing.

2. N. Mahoney, 2017, 「Do Expiring Budgets Lead to Wasteful Year-End Spending? Evidence from Federal Procurement.」 American Economic Review,

3. Mcnab, R. M. , & Melese, F. . (2001). Implementing GPRA: examining the prospects for performance budgeting in the federal government. SSRN Electronic Journal.

4. Bettinger 1982 「hurry-up」Spending: A call to refine the Federal Budgetary Process.[J] Journal of Legislation,9:343-356

5. Thain, C., & Wright, M. (2010). Conceding flexibility in fiscal management: the case of public spending end-year flexibility. Fiscal Studies, 11(4), 63-82.

6. Office, U. S. G. A. (2007). United states government accountability office: supporting the congress through oversight, insight, and foresight. Government Accountability Office Reports.

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