首次政法领域全面深化改革推进会,定了哪些大事【斑斓 · 司改】

法影斑斓 2019-07-19

作 者 | 何 帆



★ 政法改革与司法改革的主要区别在哪里?

★ “深圳会议”以来,政法改革取得哪些重要进展?

★ 政法领域改革新阶段有哪些新特点?

★ 机构职能调整后,如何从“物理整合”走向“化学反应”?

★ 司法体制综合配套改革如何破解“三大难题”?

★ 民事诉讼制度改革综合试点有哪些重点内容?

★ 100项最新改革任务如何分阶段推进?



7月19日上午,政法领域全面深化改革推进会在成都召开。


“政法改革”?“司法改革”?两字之差,格局迥异,变得不止是名称,更是改革的内涵、外延、力度、效应。


对象上,从法院、检察院的集中改革,向党委政法委、公安、国家安全、司法行政等部门全方位改革拓展。


重点上,从员额制、责任制、职业保障等基础性工程,延伸到科学构建更加优化协同高效的政法机构职能体系。


领域上,从司法资源配置、司法权力运行、诉讼制度优化,辐射到政法工作各领域、各方面、各环节,进而扩展到社会治理创新、法治人才培养、现代科技运用、涉外法律服务等方面。


可以说,政法领域改革已进入系统性、整体性、重构性变革的新阶段,深度融入推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大进程。


思路一转,天地立宽


一年来,各级党委政法委机构改革任务顺利完成,综治、维稳、反邪教等职能有序整合,统筹协调政法工作的体制机制进一步完善。《中国共产党政法工作条例》颁布实施,党领导新时代政法工作的总体格局和运行体系已经形成。


最高人民法院设立知识产权法庭、国际商事法庭,新设上海金融法院、北京和广州互联网法院。法院、检察院内设机构改革加快推进。


公安部机构改革任务全面完成,行业公安机关实现重大体制性变革,组建国家移民管理局并实现高效运转。


司法行政机关重新组建工作全部完成,取得历史性突破。


改革之后,政法机构职能体系履职更加顺畅高效,更加适应新时代战略要求。


2018年“深圳会议”部署的38项重点改革任务,8项已完成,28项正在推进,2项正在深入研究。


总体上看,司法权运行机制更加健全,诉讼制度改革取得重大突破,政法智能化建设加速推进。全国直接由独任法官、合议庭签署的裁判文书达98%以上。江苏、浙江、四川等地案件增幅下降。全国55%以上法院实现网上直接立案、47%以上法院实现网上预约立案、51%以上法院实现电子送达。


2019年1月召开的中央政法工作会议上,习近平总书记对政法系统提出“要在更高起点上,推动改革取得新的突破性进展”的更高要求。中央办公厅5月印发的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》,明确了政法领域100项新的改革任务。全面深化政法领域改革进入新的阶段。


“成都会议”就是在这一背景下召开的。


7月19日的会议安排非常紧凑。上午,四川省委主要负责同志介绍了支持和推动政法领域改革的新思路新举措,中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨同志作了题为《深化部署 狠抓落实 推动政法领域全面深化改革再上新台阶》的重要讲话。


笔者虽是以“法影斑斓”主编身份受邀参会,但因为长期参与司法体制改革工作,对于在新的历史时期如何进一步深化改革、破解难题,内心还是抱有一些疑问与期待。


令人欣慰振奋的是,郭声琨书记的讲话不仅总结肯定了全面深化政法领域改革取得的成效,分析了改革新形势新阶段新特点,还就下一步如何打好政法领域改革攻坚战,提供了明确思路和系统方案。


下面,我从政法改革新特点、体制机制改革新任务、综合配套改革新举措、组织实施新规划四个层面,简要介绍这次会议的重要精神。


新阶段,新特点


郭声琨书记指出,政法领域改革进入新的发展阶段,呈现出三个趋势特点。


第一,改革由点向面拓展。全域性、整体性更加突出,要求政法机关坚持高站位、宽视野、大格局,加快完善党的领导、组织机构、维护安全稳定、权力运行、政法公共服务、队伍建设管理等体系,推动中国特色社会主义政法制度更加成熟更加定型。


第二,改革由易向难挺进。复杂性、敏感性更加突出,要求政法机关加强调查研究、风险评估、科学论证,破除改革进程中的难点堵点痛点问题,精准研判化解改革推进中可能出现的主要风险点。

第三,改革由分向合转变。综合性、协同性更加突出,要求统筹有力、推进有序、落实有方,把握好改革举措的整体关联性、层次结构性、先后时序性,提升改革整体效能。


面对新阶段、新形势,郭声琨书记指出,政法机关必须按照“守初心、担使命、找差距、抓落实”的总要求,坚持党的绝对领导,坚持以人民为中心的发展思想,以贯彻落实《关于政法领域全面深化改革的实施意见》为主线,以重完善、抓配套、促落实、提质效为着力点,不断优化政法机构职能体系、完善政法工作体制机制、健全执法监督制度,把新时代政法工作提高到新水平。


这是政法领域全面深化改革的总体思路,也是指引改革不断走向新胜利的思想指南


如何催生机构改革的“化学反应”


习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调,完成组织结构重建、实现机构职能调整,只是解决了“面”上的问题,真正要发生“化学反应”,还有大量工作要做。


对政法机关而言,如果实现从“物理整合”到“化学反应”,推动职责由“改头换面”转向“脱胎换骨”,把机构职能调整优化同健全完善制度机制统一起来,是政法机关必须解好的“必答题”。


对这一“必答题”,郭声琨书记给出四条“解题思路”。简言之,就是完善“两大体系、两大机制”。


思路一:进一步完善政法机构职能体系。


以深化机构改革为抓手,不断创新完善政法系统组织架构和体制机制,促进职能转变到位,提高履职能力。


完善人民法院机构职能体系为例。就是要落实新修订的《人民法院组织法》,优化四级法院职能定位和审级设置,推动最高人民法院减少办案数量、优化案件结构,把主要精力放在统一裁判尺度、监督公正司法上来。加强对专门法院的系统规划,深化最高人民法院巡回法庭制度改革,整合铁路运输、林区、农垦等法院机构。


思路二:进一步完善维护安全稳定工作机制。


从创新完善制度机制入手,补短板、强弱项、固底板,提高维护安全稳定能力。一是健全反渗透反分裂分恐怖斗争工作机制。二是健全平安中国建设协调机制。三是健全共建共享共治的社会治理机制,开展全国市域社会治理现代化试点。四是健全涉外工作机制。优化国际商事法庭建设,完善“一站式”国际商事纠纷解决平台等。


思路三:进一步完善政法公共服务体系。


加快推动政法公共服务从有到优、从优到精。具体到法院诉讼服务领域,就是要着力推动诉讼服务中心转型升级,全面建设集约高效、多元解纷、便民利民、智慧精准、开放互动、交融共享的现代化诉讼服务体系。加快推进跨域立案改革,全面推行网上立案,推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理。


思路四:进一步完善政法队伍建设管理体制机制。


深入研究把握新时代政法队伍建设的规律特点,通过完善制度、创新机制,提升政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化水平。


一是完善政治建设制度机制。健全政治培训、政治轮训制度。建立完善政治督察制度。


二是完善从严管理制度机制。完善政法机关领导干部异地交流任职制度,建立执法司法关键岗位定期轮岗制度。


三是完善政法干警分类管理制度机制。推动在省级层面统筹管理、动态调整政法专项编制和员额比例。研究出台加强和规范警务辅助人员管理的指导意见,探索完善层级化管理、从优秀辅警中招警等政策。


四是完善选拔培养制度机制。健全常态化员额遴选制度,探索建立跨地域遴选机制、员额递补机制,制定员额退出指导意见,实现员额有进有出。完善初任法官、检察官选任制度、逐级遴选制度。探索吸收研修学者、法学院校学生、实习律师等从事司法辅助工作。


五是完善职业保障制度机制。健全政法干警履行法定职责保护机制和受到侵害救济保障机制,完善政法干警人身意外伤害保险等制度。深化与法官、检察官单独职务序列相适应的薪酬待遇制度改革,完善人民警察工资待遇保障体系和动态调整机制。


如何通过综合配套改革破解“三大难题”


“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”这是习近平总书记在党的十九大报告对深化司法体制改革提出的新要求。


随着改革深入推进,权责平衡难题、监督制约难题、案多人少难题逐步浮现。解决这“三大难题”,必须全面强化执法司法责任、增强执法司法公信、提升执法司法效能。对此,郭声琨书记提出了“一揽子”解决方案。


针对权责平衡难题,解决方案是:


▲ 完善权力清单制度。研究制定法官、检察官权力清单和履职指引,细化法官、检察官、助理、书记员职责清单,真正做到“谁办案,谁负责”。


▲ 完善领导干部办案机制。科学确定入额领导干部办理的案件类型,配套完善分案机制和司法辅助人员配备模式。建立健全领导干部办案情况汇集、分析机制,完善内部公示、考核监督制度,促进领导干部办案常态化。


▲ 完善领导干部监督管理机制。针对责任制之后领导干部不愿管、不敢管、不会管的问题,准确厘清干预过问案件和正当监督管理的界限,强化院庭长监督管理职责,完善案件监管全程留痕制度,将履行监管职责情况纳入考核评价体系。


▲ 完善法律统一适用机制。健全类案和关联案件强制检索制度,完善专业法官会议和检察官联席会议制度,健全审委会、检委会讨论决定重大、疑难、复杂案件的工作机制,规范和创新案例指导制度,确保司法标准统一、法律适用统一。


针对监督制约难题,解决方案是:


▲ 强化政法系统执法监督。尽快制定出台政法系统执法监督的意见,改进党委政法委执法监督制度。中央政法单位组织开展执法司法大检查和专项治理,最高人民法院、最高人民检察院适时组织开展虚假诉讼和民事审判深层次违法问题监督专项活动。推动在市、县公安机关建设执法办案管理中心,探索建立派驻检察机制,引入速裁法庭、援助律师,前移监督端口,着力构建一站式、全要素、即时性的执法监督管理新模式。


▲ 强化检察法律监督。尽快修订《人民检察院民事诉讼监督规则》,改变“重刑轻民”的法律监督格局。推动加强对民事案件审判的检察监督制度机制建设。全面推开监狱巡回检察,主动发现违法减刑、假释、保外就医等突出问题,防止有钱人、有权人成为法外之人。


▲ 强化惩戒问责。明确法官、检察官惩戒与纪检监察职能的边界,理顺惩戒程序与纪检监察程序的衔接机制,建立程序严格、保障有力、处罚慎重的司法惩戒制度。


▲ 强化执法司法公开。在法院、检察院系统内部对律师代理情况进行公开,对司法人员办理案件长期由同一名律师或者同一个律所代理的,建立动态监测分析机制,对涉嫌利益诉讼输送等问题的依法严肃查处,严防任何“勾兑”。


针对案多人少难题,解决方案是:


▲ 深化多元化纠纷解决机制改革。坚持在党委、政府领导下开展“诉源治理”,加强一体化矛盾纠纷调处中心建设,努力实现矛盾就地解决。坚持把非诉纠纷解决机制挺在前面,按照合法、自愿原则,探索开展立案前先行调解,完善委派调解工作机制,引导鼓励当事人选择非诉讼方式解决纠纷。


▲ 深化民事案件繁简分流机制改革。积极争取全国人大常委会支持,探索开展民事诉讼制度改革综合试点,优化司法确认程序,完善小额诉讼程序适用机制,探索扩大独任制适用范围。扎实推进互联网法院和移动微法院试点工作,探索构建适应互联网时代需求的在线诉讼规则,推动诉讼理念重塑、模式重构和流程再造。


▲ 深化认罪认罚从宽制度改革。尽快制定《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》,完善速裁程序运行机制,规范简易程序、普通程序适用。健全法律援助值班律师制度,完善认罪认罚自愿性审查机制,建立听取被害人及其诉讼代理人意见机制。探索建立刑拘直诉机制,规范起诉裁量权、量刑建议权,在全程提速的同时防止“幕后交易”等司法腐败问题。


▲ 深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革。完善不同诉讼阶段基本证据指引,严格执行“三项规程”,完善重大案件侦查终结前核查制度,落实证人、鉴定人、侦查人员出庭作证制度,推动出台完善技术侦查证据法庭调查和使用规则,促进庭审实质化。


 深化执行体制机制改革。健全完善执行工作长效机制,强化全国法院统一管理、统一协调、统一指挥的执行管理模式。健全综合治理执行难工作格局,出台《关于加强综合治理从源头上切实解决执行难问题的意见》,有效防止执行难反弹。


100项改革任务如何落地


一分部署,九分落实。


《关于政法领域全面深化改革的实施意见》及分工方案明确了100项改革任务,如何聚焦、聚神、聚智、聚力抓好落实,既体现了决心态度,也彰显了科学方法。


针对上述问题,郭声琨书记列出了五大方法论:


方法一:坚持阶段性与长远性相统一,确保改革行稳致远。


已部署的100项政法领域改革任务,要在2023年之前全部完成,必须分阶段、有步骤地推进。


▲深化党委政法委改革、深化司法责任制综合配套改革等42项要在2019年完成。


▲推进民事诉讼制度改革、建立法治人才培养机制改革等49项要在2020年完成。


▲建立刑事侦查责任制、推进社区矫正制度改革、深化律师制度改革等9项要在2023年前完成。


除了上述“规定动作”,政法机关还要深入分析改革规律特点,敏锐洞察改革推进中人民群众的新期待,抓好长远性改革任务的战略谋划。


方法二:坚持创新性与合法性相统一,确保改革于法有据。


改革与法治如鸟之双翼、车之两轮。对需要制定修改法律法规的改革任务,要推动及时纳入中央全面依法治国委员会立法协调小组年度工作任务清单,确保始终在法治轨道上推动改革。


方法三:坚持过程性与结果性相统一,确保改革精准落地。


▲制定好改革路线图、时间表和可检验的成果形式,细化牵头单位、参与单位的任务和责任,并落实到每一个部门、每一个岗位。


▲对一些社会关注度高、敏感性强的重大改革,要充分论证,必要时先行试点。


▲ 加大督察力度,及时发现问题,分析原因症结,提出解决方案。


▲加强对已出台改革举措的效果评估,及时总结经验不足,不断完善政策措施。


方法四:坚持统一性与差异性相统一,确保改革切合实际。


既要加强中央层面统筹谋划,也要鼓励基层大胆创新,充分发挥好两个积极性。中央政法各部门要处理好顶层设计和分层对接、政策统一性和差异性的关系,加强政策解读和指导把关,为基层探索提供框架设计和方向指引。


方法五:坚持主导性与主体性相统一,确保改革形成合力。


九牛爬坡,个个出力,改革才能落地见效。中央政法各部门要充分发挥主体作用,强化责任担当,勇于攻坚克难,力争每年都推出一两项重大改革新举措,提升人民群众获得感。


“擂鼓鸣号,千帆竞发。


“成都会议”吹响了政法领域全面深化改革的号角。任务和重点已经明确,路线与方法勾勒清晰,下一步,就看全国政法干警如何不忘初心、牢记使命、勇于担当、真抓实干,尽早实现中央规划部署的社会主义法治宏伟蓝图。



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