孙笑侠:用什么来评估司法 | 中法评

孙笑侠 中国法律评论 2019-09-02


《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行,由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。中文社科引文索引(CSSCI)扩展版来源期刊,人大复印报刊资料重要转载来源期刊。

刊号:CN10-1210/D.

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孙笑侠

复旦大学法学院教授



无论何种司法评估,都离不开法理要素,而它要根据大众的“问题意识”和专业的“逻辑要素”来提炼、设计。指标要素既要符合司法的规律,又要符合司法的法理;要兼顾大众性和职业性;既反映司法现状,又要根据中央司法改革的精神以预期和引领未来改革。要素与要素之间应当具有常理上的逻辑关系,不紊乱,不遗漏,也不重叠。


目次
引言
一、司法评估的大众性和专业性
二、司法公信力评估指标的逻辑构成
三、司法公信力评估指标的法理要素
余言


本文原题为《用什么来评估司法——司法评估“法理要素”简论暨问卷调查数据展示》,刊于《中国法律评论》2019年第4期策略栏目(第163—179页),原文14000余字,为阅读方便,脚注从略,如需引用,请点此购刊,参阅原文。


  • 本文是由笔者主持的“国家社科基金重大招标项目——司法公信力的法理要素与评估体系研究”课题的核心成果节选简版。问卷调查由笔者主持设计、回收并分析,文章由笔者执笔完成。最高人民法院、上海高级人民法院和其他法院和检察院的专家参与了课题研究和讨论,课题组同事们及研究生同学们也对本文的形成给予了帮助和支持,在此致以衷心感谢。




引言


司法公信力本来是民众对司法的信任问题。但它引发了业内人士的“司法评估热”,尽管目前学界稍有“退热”,但在司法系统已被纳入长期工作计划。


对司法公正或公信力的评价,不能忽略一个前提问题一司法的哪些因素是可评价的?这个问题又涉及一系列问题:哪些因素令我们感觉到司法的存在?哪些因素使我们感觉到司法公正与否?哪些因素构成民众所谓的“司法公信力”?


我们知道,司法制度的设计不同于其他制度。制度设计中的“性恶论”的假设在西方法学理论上,主要是针对政府权力而言。而在司法上,尽管数百年欧美法治历程中,文学作品或社会思潮并不缺乏对司法公正性或公信力的怀疑和讥讽,但是对司法制度设计的假设中,假设的前提仍然是“公正”。让法官头戴假发,身穿黑袍,手持法槌,位居高堂,就具有这种假设(装扮)的意味。


其实在理念或理论上也始终存在同样的假设:法官是法律的嘴巴,司法是正义的化身,法律帝国的首都在法院(德沃金语),等等。让平民百姓对司法进行评评点点、指手画脚,似乎是在轻蔑甚至冒犯司法被假设的那种“神性”。西方法律理论对行政与司法的两种截然不同的假设,并非是因为实然(前者)与应然(后者)的不同标准,而是有某种内在的缘由一西方对司法作了“神性化”的假设。


此种“神性化”的假设不可能完全是虚构的,它由什么支持?换言之,是什么支持着西方人对司法的信任?法院的神圣性基础是什么呢?这种假设有没有制度与法理上的支持?这是我们要探究的主要问题。这也正是本文想探讨的“法理要素”。


从学术研究方面,除了少部分从事法治评估的实证研究专家,西方学术界很少有人会直接将司法信任度或司法公信力作为学术研讨的主题,但也有一些与此主题相关或相近的研究,比如司法与媒体的关系、司法民主与司法职业化的关系、司法公正与程序正义、司法的法经济学分析、司法判决与社会认知、陪审团与民众等。


国外较早对司法信任度进行研究和评估的,是1977年美国州立法院国家中心(National Center for State Courts)用问卷的方法对1900名成年美国人,就其对州立法院的信任度做了一个大型的调研。1998年,美国律师协会(ABA)、首席法官会议(Conference of Chief Justice)曾举办过有500多名法官、律师以及学者参加的、以提升司法信任和信心为主题的大型会议。


而目前,美国大部分的州法院系统都设立了专门的司法信任委员会(Committee of Public Trust and Confidence)。很多州都会聘请专门的评估专家来评估司法公信力的提升问题。此外,新西兰、日本、韩国以及我国台湾地区等国家和地区都有相关的委员会以及调研项目。西方对司法进行评估虽然并不等于对司法产生怀疑,但司法评估至少使这种“神性化”有所淡化,使司法慢慢走下“神坛”。


作为一个初建法治的国家,中国必然也会提出司法公信力问题。


最初(20世纪90年代初)是从“执行难”这一独特的中国问题开始的,面对法院判决执行难,人们自然产生对司法公信力的质疑。90年代中后期以来,随着司法在法治化中的地位的凸显,公民权利意识的增强,转型期矛盾的集中爆发,个案司法不公的频出,司法体制机制弊端的暴露,法律界开始集中讨论司法的公信力问题。


自2008年进入“维稳时代”以后,在自媒体的助推下,司法公信力更面临严峻的挑战。在这个背景下,法院系统自身也相当重视,都将提升法院公信力作为一个重要问题来看待。最高人民法院、广东高级人民法院、成都中级人民法院等单位都推出了法院形象或者司法信任度的社会调查或者评价指标体系。


2012年特别是2014年以来,各级人民法院都纷纷就如何提升法院的公信力做了各种形式的努力。措施上主要集中在审判机制改革、司法公开、法官队伍建设、司法便民化改革、提升法官职业伦理、有效利用网络信息技术(自媒体)进行正面引导和宣传、注意保障律师的执业权等方面。从这个角度来说,中国司法公信力建设的努力方向,与西方国家并无二致。


“司法公信力”成为坊间和学界的一个热词和关键词。如果做一个概念史的梳理,“司法公信力”一词的使用,在学术界最早可以上溯至1999年,有人在研究媒体问题时将“公信力”定义为“媒介在长期的发展中日积月累而形成,在社会中有广泛的权威性和信誉度,在受众中有深远影响的媒介自身魅力”,这是新闻界较早提出公信力概念的文章。随着“政府公信力”“媒体公信力”“会计公信力”“公证公信力”等词汇的广泛运用,“司法公信力”一词也应运而生,使用频率日益提高。


与此同时,法律界专业人士也开始广泛使用这个词汇。2001年发表的《提高司法公信力》一文,认为:“司法公信力的强弱是人民法院能否发挥审判职能作用的重要标志。依法治国、建设社会主义法治国家,必须进一步提高司法公信力。”作者提出了提高司法公信力的措施的建议。这可能是最早使用“司法公信力”一词的论文。此后陆续出现了有关研究司法公信力的论文。2005年以来,权威司法机关和官方政法体制内部也开始使用“司法公信力”的提法。



司法评估的大众性和专业性


“司法公信力”概念缘起于民间对司法的看法,它是大众话语。当成为政法话语之后,便加入了许多政治意志和政治色彩。随着司法公信力评估的普遍推广,现有流行的评估指标,即便是专家设计的评估方案,也仍然是偏重于大众语境和政治语境的评估标准。


那么,来自大众生活的“司法公信力”有什么样的标准呢?当下民间是不是真的就接受所谓专家们设计的评估标准呢?


课题组带着这个问题,于2015年5月进行了问卷调查,就社会公众和专业人士对司法公信力的观点和建议进行统计和测量。回收的1018名网络受访者问卷显示,711位受访者没有法律专业背景,这其中没有亲身诉讼经历的有496人,占69.76%,有亲身诉讼经历的人数为152人,占21.38%。


但是包括这711位普通民众在内的受访者对司法公信力评估的标准采用专业性主导抑或大众性主导的选择上,却出乎我们的预料(见图1)。


1018名受访者中有550人认为要以司法职业化为导向,只有70人主张要以民主化为导向。


主张职业化与民主化两者结合的当中,353人选“司法职业化为主,司法民主化为辅”,只有45人选“司法民主化为主,司法职业化为辅”。可见,多数人偏向于要用专业化、职业化的标准来评估司法公信力。数据事实证明,尽管司法公信力来自民众感受和民众语言,但司法的职业性和专业性还是被大众理解和接受的。


因此,我们看到,司法公信力并不是截然的大众性评价,大致可以看成是专业主义和大众主义双向的复杂反应过程。据此我们得出一个初步结论:司法公信力评估要把司法的专业标准和大众标准结合起来,以职业化标准为主,以大众化标准为辅。因此,我们在后续研究设计中,要求法院自身的标准占一定的比重,把法院自身的客观指标(法院进行自评、提供客观数据材料)和法院外部评估(主观评价)相结合。


司法评估中的标准或考量因素有哪些呢?如何把司法公信力转换成为法理上的系列概念并提炼出若干核心要素?要处理好专业性和大众性的关系,要特别关注以下三个方面关系的兼顾,这也构成我们评估指标体系的设计原则:


第一,如何兼顾方向性与逻辑性统一?设计评估指标体系的逻辑,应该体现司法规律和专业要求,要把这两个方面凝聚到基本法理的逻辑起点上。从2014年中央关于司法改革方向和任务的各种内容来看,实际上在努力兼顾民众大众要求和司法专业要求。因此评估指标要体现当前司法改革方向和任务的各种重要指标,并且把方向与任务放进“司法公信力”法理要素构成的逻辑框架内。但要避免简单地、松散地罗列司法的政治目标和改革任务。


第二,如何兼顾主观性和客观性统一?司法公信力是民众对司法的主观感受,对司法的评估具有很强的主观性。同时,它既包括非专业人士(如当事人和民众代表)的主观评价,又包括法律专业人士的专业性主观评价。但一味强调主观性是不符合司法规律和司法要求的。司法工作有一些客观指标和考量因素,如司法统计数据。我们要把司法机关提供的客观指标(如自评材料和客观数据)和司法系统外部的主观评估兼顾起来。


第三,如何兼顾覆盖面与简约化统一?评估内容应尽可能全面覆盖“司法公信力”各种指标,同时又不面面俱到地列出过细的指标,尽可能简约化以达到评估的可操作性。简约化是为了适应大众评价的可行性要求,也是评估可操作性、可评估性的要求。总之,要兼顾评估指标的覆盖面,又要具有可操作性、可评估性。


要解决以上三对紧张关系,就要解决评估指标的逻辑安排问题。把司法的专业性和大众性,从某种“要素”上进行分析,把这些基本要素作为评估指标设计的逻辑起点,从而消除三对紧张关系。


那么这些“要素”是什么?怎么寻找得到这些要素?


司法公信力评估指标的逻辑构成


观察当下流行的司法评估指标体系,我们发现,许多指标之间缺乏逻辑关系,有些指标没有体现司法的本质。比如,某地区法院自己设计的评估中列出“法院形象”“法官形象”“司法权威”“司法公开”“司法便民”“司法廉洁”等,作为评估的一级指标。


这些指标之间不仅交叉重叠,缺乏内在关联,最大问题还在于缺乏法理上的逻辑性。在这样的公信力指标下,再先进的问卷和分析工具都会是有误区的。


司法公信力,包括司法给予公众的信用,同时也是公众对司法的信任。大众的信任可以表现为民众对司法的信任度、服从度、满意率、认同感,等等。笔者认为,设计司法公信力评估体系的前提有两个:


一是民众对司法的“问题意识”,即大众认为司法存在哪些不满意的问题,二是归纳司法公信力的“逻辑要素”,即从法理和司法规律上抽象出来的有逻辑关联的、有专业含量的要素。


前者是以民众感受和大众舆论为导向的立场和观点,是构成评估一、二级指标的群众性基础;后者是以司法专业为导向的立场和观点,体现的是司法规律和司法法理,是构成评估一、二级指标的专业性要素。这两者都要纳入考虑的范围。


只有确定司法评估指标的“问题意识”和“逻辑要素”,才能避免评估中那些大众化和政治化的通病。因此,我们在设计评估指标之前,先预设一些问题进行问卷调查。我们预设问题的根据是:民众普遍垢病的司法问题、我国司法评估实践中普遍采用的指标、潜在的司法理论(也包括设计团队在学术研究中的司法观念)、国外司法评估的指标,等等。


首先,为了准确摸清社会民众对司法的“问题意识”,我们的问卷列举了司法受垢病较常见的13个主要问题。在回收的711名非专业人士的问卷中,根据比例高低依次为:“司法不独立”496人,占69.76%;“司法不公开”379人,占53.31%;“缺乏监督”349人,占49.09%;“司法腐败”326人,占45.85%;“司法参与少”251人,占35.30%;“司法人员素质不高”237人,占33.33%(见图2)。这为我们后续设计评估一级指标提供了重要的参考依据。初步分析,它们大致重点分布在司法制度、司法过程和司法主体三个方面。



接下来,我们考察比较我国司法评估的理论与实践。在我国,司法公信力早期研究者提出了“要素”概念。龚丽萍的《提高司法公信力的思考》,阐述了司法公信力的概念及其四个要素,即司法权威性、司法独立性、司法公正性、司法信仰。较早系统研究成果,应该是关玫的《司法公信力研究》一书。作者认为司法公信力的内在构成有四个方面:司法判断力、司法自律力、裁判说服力、司法约束力。


2009年,成都中级人民法院进行了法院形象和法官形象的评估性调查,由市民对法官形象、法院形象、司法公信、司法公开、司法权威、司法执行力、司法廉洁进行评价。此次调研的数据采集和分析技术较为专业,但是所设计的司法评估指标存在不合理,在逻辑关系上也存在较多问题。


2013年,江西省高级人民法院课题组(张忠厚、卓泽渊主持)提出司法公信力评估指标体系,设立的二级指标包括司法信用指标和公众信任指标。前者基本使用客观统计数据,后者则具有主观评估特点。其中,司法信用指标包括三个三级指标,分别为公正指标、效率指标和效果指标。公众信任指标包括9个三级指标,分别为司法公正评价、司法透明评价、司法民主评价、司法效率评价、司法效果评价、司法能力评价、司法作风评价、司法环境评价、司法功能评价。


江西的司法公信力评估指标注意到客观和主观的评估根据的区分,是其一大优点。其9个指标中,司法公正评价、司法透明评价、司法民主评价、司法效率评价,是以司法价值为要素的。司法能力评价、司法作风评价是以司法主体为要素的。


司法效果评价是指司法行为结果为要素的,虽然有的属于司法体制与机制为要素的,但司法环境基本属于司法的外部因素,把“党政机关干预”“上级法院干预”“缠访闹访干预”“暴力抗法干预”“媒体舆论炒作”等外部因素纳入对法院和法官的评估,有失公允。司法功能评价则是国家与社会整体的意识观念和制度安排,超出法院和法官力所能及的范围。


2015年上海市第一中级人民法院开展司法公信力第三方评估。11其二级指标为:司法公正、司法效率、司法透明度、司法便民、司法民主、司法形象、司法能力、司法信任度。具体如下:


一、司法公正:1.依法应当受理的案件全部立案;2.当事人陈述答辩权利得到平等保障;3.审判执行过程中法官对当事人没有偏见;4.裁判文书有充分的证据基础;5.刑事审判中非法证据得到有效排除;6.判决书法律理由合理合法;7.判决结果公正合法;8.在法律规定范围内法官自由裁量妥当;9.调解自愿合法;10.判决结果得到有效执行。


二、司法效率:11.法院在法定期限内立案;12.采用电子送达比例高;13.平均审理天数;14.超审限案件数;15.平均执行天数;16.委托其他调解机构效率高;17.采用远程审判比例高18.法院庭审效率高;19.庭审后及时评议;20.无久调不决现象。


三、司法透明度:21.依法公开审理的案件允许旁听;22.通过“12368”平台能够快捷找到法官或查询到有效信息;23.审判组织、审委会委员公开;24.庭审直播、录播数量;25.案件审判进度可以有效查询;26.依法应公开的裁判文书进行公开;27.案件执行信息可以有效查询;28.社会公众对案件有沟通和反馈渠道;29.通过移动终端公开案件信息;30.建立判后答疑机制。


四、司法便民:31.法院有专人进行诉讼引导;32.当事人有休息场所;33.律师、当事人查阅、复制诉讼材料方便;34.律师有执业便利;35.律师有专用通道。


五、司法民主:36.陪审员在审判中权利得到保障;37.执行中有第三方参与监督案件执行;38.特邀监督员对法院工作有效监督;39.信访窗口对人民群众信访有效回应。


六、司法形象:40.法官仪表着装规范得体;41.法官对律师、当事人在语言、行为等方面尊重,保持司法礼仪;42.法院司法人员日常生活中不从事与身份不符的行为。


七、司法能力:43.证据认定能力;44.庭审驾驭能力;45.法律适用能力;46.文书制作能力;47.诉讼调解能力。


八、司法信任度:48.司法公正信任度;49.司法效率信任度;50司法透明信任度;51.司法便民信任度;52.司法民主信任度;53.司法形象信任度;54.司法能力信任度。


上海一中院的司法评估比较鲜明地突出中央司法改革的精神,优点是采用一些直观可见的客观评估指标,如“法院在法定期限内立案”“采用电子送达比例高”“平均审理天数”“超审限案件数”“平均执行天数”“有专人进行诉讼引导”“当事人有休息场所”“律师有专用通道”。不足在于过于细致,不能反映司法在本质上具有专业性的特点。相关要素之间存在逻辑缺陷。


总体上看,上述列举的国内评估方案各有特色和优势,多数指标体系的设计是由法律专业人士特别是法学理论界较权威的人士主持设计,因而都具有一定的专业性和实用性。不足之处大都在于逻辑关系上的缺憾,缺乏指标与指标之间在法理上的逻辑关系。


接下来,我们再看看国外是如何在司法评估中兼顾和体现专业性和大众性因素,又是如何提炼一至二级指标的。我们选取了目前世界上最有影响的三大司法评估指标体系,包括美国司法改革指数体系、国际卓越法院联盟评估框架、欧盟司法效率委员会提升司法质量清单。


美国司法改革指数体系(Judicial Reform Index,JRI)是由美国律师协会下属独立机构中欧及欧亚倡议机构(Central European and Eurasian Initiative Institute,CEELI)开发,由美国律师协会的法治倡议机构(ABA Rule of Law Initiative)负责实施的一种综合性司法改革指标评估工具。


JRI指标的内容主要来源于对世界主要国家法律文化的国际比较研究以及一些相关国际性文件的基本要求,如《联合国司法独立基本原则》《欧洲理事会关于法官独立的建议》《国际律协关于司法独立的最低标准》《关于法官地位的欧洲宪章》《班加洛司法行为原则》《关于亚洲司法独立原则的北京宣言》《关于司法独立的贝努特一开罗宣言》《ABA/CEELI关于司法独立以及国际法官协会关于会员的资格标准》等。


在筛选上述具体的评价指标时,JRI主要遵循了以下基本要求:(1)指标体系应当包括主观性和客观性指标;(2)有利于促进形成可信、高效、独立的司法制度;(3)有助于评价相关要素;(4)避免高估美国司法的观念、体制和功能;(5)基于对相关要素既往实践的考察;(6)对司法改革具有重大影响。


据此,美国JRI司法改革指数体系的二级指标设计为:一、法官的素质、教育和多样性;二、司法权力;三、财政资源;四、体制保障;五、问责与透明;六、效率。12于1999一2001年,CEELI曾尝试过多种量化评估机制,但因受到质疑,后来只是通过定性方式进行评估,各要素被分别评价为“正、负、中性”。上述指标筛选标准比较客观、科学,综合地反映了法学、统计学和社会学相关基本原则的要求,对我们确立相应的司法体制改革评价指标具有较大借鉴意义。


国际卓越法院联盟评估框架(International Framework for Court Excellence,IFCE),是由澳洲司法研究中心、美国联邦司法中心、美国国家州法院中心、新加坡初级法院系统、欧盟司法效率委员会、新加坡春天以及世界银行等组织签署的由国际卓越法院联盟(The International Consortium for Court Excellence)推出的旨在提升全球法院


质量的评估框架。其二级指标设计为:领导与管理、法院规划与政策、法院的资源、法院诉讼机制与程序、顾客需求及满意度、可负担性及可接近性、公共信任与信心。


欧盟司法效率委员会(European Commission for Efficiency of Justice,CEPEJ)提出的旨在提升欧盟成员国司法质量的评估清单中,其二级指标包括:一、战略与政策;二、作业与执行过程;三、接近司法与沟通民众;四、人力资源及司法人员的地位;五、司法的手段。


综合国外司法评估的这三大指标体系,虽然有一定差别,但它们大致都交集于一些共同的焦点,笔者把这些焦点概括为以下五个方面:


1.司法体制:关于司法权力的体制保障(如司法裁判免于不当干预,司法对立法、对行政的审查,司法对公民自由权利的保护、对藐视法庭行为和传唤的强制措施)(JRI)、司法规划和政策(IFCE、CEPEJ),以及财政上也包括预算投入、法官薪金的充足性、法院建筑和法官安全保障(JRI)等司法的手段(JRI、CEPEJ)。客观的晋升标准、法官履职行为的豁免权、法官的免职与惩戒(JRI)。


2.司法机制:法院诉讼机制与程序(案件及时处理、低水平的超期未决案件量、审理时间的确定性、判决的及时性、低水平的未完成判决量等IFCE)、问责与透明(司法行为投诉机制、公众与媒体接近诉讼事务、司法裁判的公开、司法文件的保存等,JRI)。


3.司法主体:法官的素质、道德准则(JRI)、人力资源及司法人员的地位(CEPEJ)、领导与管理(审判人员的培训、审判辅助人员的培训、同侪的支持、高水平的内部交流,IFCE)。


4.程序活动:大致包括规范、公开、效率、便利等方面内容。比如,司法作业和执行程序(诉讼程序、法律确定性、案件管理、听证惯例、时限管理、司法裁判的执行、其他诉讼参与人、文件归档管理、绩效评估等,CEPEJ)、效率(JRI)、法庭信息的公开(IFCE)、可负担性及可接近性[不断降低诉讼成本、法庭的无障碍使用、对弱势顾客的全力支持(如翻译)、对信息技术的有效使用,IFCE]、接近司法与沟通民众(包括:法律与法院信息的可接近性、费用可接近性、实体及虚拟可接近性、当事人的待遇等,CEPEJ)。


5.司法结果:当事人的需求及满意度(顾客对服务的满意、投诉及时解决,IFCE)。


司法公信力评估指标的法理要素


笔者认为,中国司法公信力的法理要素的确定,要兼顾以下诸方面:


(1)深入挖掘并体现司法活动的基本规律和特征;

(2)指标体系应当体现广大民众感受的主观性,也要体现司法专业化的客观性指标;

(3)基于对已有国内外司法相关评估或司法公信力评估实践和经验的参考;

(4)有助于落实法律规定以及当前司法改革的具体措施;

(5)体现当前司法改革的总目标和精神,有利于促进形成可信、独立、公正的司法,对我国司法的未来起到引领作用。


根据前述关于评估指标的逻辑构成的调研和分析,我们把司法评估指标从法理上归纳为:司法主体、司法制度、司法行为三项一级指标,再与已有的国内外司法评估指标体系相比较,大致可以证明我们的三项一级指标具有一定合理性。对比见表1:



从表1的比较中我们发现,三个基本点是司法主体、司法制度和司法行为。三者顺序排列并不代表它们的重要性程度,而是表明它们之间的逻辑关系一司法主体与司法制度分别是形成司法公信力的主观与客观前提,司法行为是主体与制度综合作用后产生司法公信力的结果。


根据我们的常识判断以及问卷调查验证了一个常理:一般民众面对司法主体、司法制度和司法行为三个方面,最关注的是司法行为,尤其是司法结果。


司法主体要素由人员品行与业务水平构成,司法制度要素由体制与机制构成,司法行为要素由程序与结果构成。据此,司法公信力评估有三个基本点和六个基本要素:司法主体、司法制度、司法行为;从三个基本点派生出六个方面的基本要素,它们是:司法人员职业品行、专业能力、体制遵循、机制健全、程序正当、结果公正。


接下来是设计问卷。我们的问卷首先预设了一个问题:“[如何建立司法公信力]您认为对于构建一个良好的司法系统,下列哪些因素是重要的?”以下是问卷及其回收的自动生成的数据展示,笔者会在后面作些简要分析说明。



在711个非法律专业人士反馈的问卷中,按分数从高到低排列分别为:判决结果公正(4.57分);司法要透明便利(4.5分);司法要有独立性,不受干涉(4.43分);司法人员道德素质好(4.32分);司法人员业务水平高(4.3分);审判行为和程序好,尊重人(4.1分);当事人满意和社会满意(3.56分);司法不应该独立,要对司法进行严格监督(3.12分)。


这里可以看到,普通民众最关心的问题依序分别是:司法结果、司法透明机制、司法独立体制、司法道德、司法业务素养、司法行为程序、外部满意程度。司法结果属于司法行为中的结果要素,司法透明机制应当归属于司法行为中的程序要素,司法独立体制是司法制度中的体制要素,司法道德相当于“司法主体”中的品行要素,司法业务素养是“司法主体”中的专业能力要素,司法行为程序是司法行为中的程序要素,外部满意程度相当于司法行为中的结果要素。


就此六项要素重要性排列的顺序与我们预估的也大致相当。但需要说明的是,“司法道德”在其中排位第四,在711人中有427人认为司法人员道德素质好很重要,占60.06%。有150人认为比较重要,占21.10%。而认为业务水平高很重要的,只有396人,占55.70%;认为比较重要的只有189人,占26.58%。


可见,职业道德的被重视程度,大大超过业务水平的被重视程度。司法官的品行品德在中国民众看来是个重要指标,而在西方司法评估中却并非如此,甚至可以忽略不计。美国JRI司法改革指数“法官的素质、教育和多样性”中,只列了“从业资格与准备;遴选与任命程序;在职法律培训”三项,没有提到法官道德素质。


在“问责与透明”指标中列出“道德准则”,但不是指法官道德素质,而是指客观化为法官行为规范的准则。国际IFCE和欧盟CEPEJ的评估指标中根本不提司法职业道德。这是中西司法评估的一个差别。


笔者认为,这是有一定原因的。在西方,司法的社会土壤环境好,司法制度的完善,加上法官的遴选制度严格,因此几乎不用为法官的职业道德素养担心,在司法评估中也就不必作为一项指标。


(一)关于“司法主体品行与业务”问卷调查采集的数据及简要说明


在这个基本要素之下,我们设计了三个问题“怎样才是一个好法官?”(见图3)、“请对司法人员的以下职业道德素质对司法公信力的影响程度打分”(见表3)、“如果你是法官遴选委员会委员,你认为初任法官候选人下列各项业务素质的重要程度”(见表4)。





笔者根据问卷调查以及法理分析,得出的基本观点是:司法主体因素包括两个方面——司法主体的品行操守与专业素养,也就是职业伦理与技能的法理要素,这构成了一个方面的评估指标。


我们通常讲的德才兼备,两者关系孰主孰次呢?虽然品行与业务能力在法理上具有同等重要地位,但在民众看来,从司法腐败的反例来看,司法道德的缺失会遮蔽良好的法律专业素养。换言之,即使专业化高水平的法官也可能因一次司法失廉而让司法公正丧失殆尽。司法官职业品行是司法人员主观方面的自制力,而专业能力则是司法人员的判断力。


当缺乏自制力的情况下,即使最强的判断力也会因此而丧失。问卷显示“清廉公正”被排在第二位(872人),仅次于司法官的看家本领“熟悉相关法律业务”(963人),说明“自制力”重点表现在清廉问题上。“哪些改革措施真正有利于提升司法公信力”的回收数据显示,“改革司法官选任制度”“完善司法官评估体系”成为得分最高的两项改革举措。


(二)关于“司法体制与机制”问卷调査采集数据及简要说明


在针对“司法体制与机制”的问卷设计中,我们无法把体制与机制两类问题区分开来,而是合并设问。之所以采用了“司法改革措施”的角度,主要是为了避免体制与机制问题的复杂性和模糊性。而通过司法改革的角度来提问,又能抓住司法体制机制的重点和要害。




在图4问卷的11个选项中,首先是选择“建立防止干预司法活动的工作机制”的人数位居第一,达853人,占83.79%。其次是健全法官履行法定职责保护机制,756人,占74.26%。再次是“完善司法权威保障机制”,703人,占69.06%。


在图5问卷“审判机制中哪些是真正有利于提升司法公信力的?”的10个选项中,“让审理案件的法官进行裁判并对判决负责”位居第一,有773人,占75.93%。“司法活动和诉讼程序以审判权为中心”位居第二,有658人,占64.64%。“健全和完善主审法官、合议庭办案机制”位居第三,有567人,占55.70%。


司法体制是关于国家各项权力分配的制度安排,这虽然是司法系统自身无法解决的问题,但是司法主体在落实司法体制与通过自身机制保障司法独立性方面,还是有可作为的空间。这个空间主要体现在司法机制的建立与运行上。因此司法制度这个要素,重点在于司法机制。司法公信力评估中,要看司法机关能否建立有效的运行机制,保障公正司法。同时法官也有义务在有限范围内有效排除外部干扰。这是我们之所以在对法官的评估中也要将其列入考察和评估的主要理由。


(三)关于“司法程序与结果”问卷调查采集的数据及简要说明


在关于“司法程序与结果”问卷设计中,我们没有把审判与检察合并在一起笼统地调查“司法行为”,而是集中于审判行为这一具有典型意义的司法行为,使问题更明朗。


在程序性审判行为中选取了9个选项,即法官中立,平等对待当事人;让当事人参与诉讼过程并给予平等的发言机会;热心、耐心接待当事人;对当事人不懂的法律规定进行解释;把律师意见无论采纳与否写入判决文书并进行分析;办案严格按照法定程序;重视证据,熟练运用证据规则;法庭言行理性和克制;裁判文书说理。数据如下:



在图6问卷“哪些审判行为对司法公信力有重要影响”中,我们看到,无论是专业人士还是普通民众,“法官中立,平等对待当事人”居最高位置,有895人,达到87.92%。其余依序排列分别是“重视证据,熟练运用证据规则”“办案严格按照法定证据”“让当事人参与诉讼过程并给予平等的发言机会”“裁判文书说理”以及尊重律师意见等均达到或接近于50%。



在图7问卷“司法程序公开化改革中哪些因次是“完善裁判文书公开平台”,达到730人;素对促进司法公信力较为重要”中,受访者最关再次是“完善执行信息公开平台”和“完善审判注的是“完善庭审公开制度”,达到769人;其流程公开平台”,分别达到631人和600人。



从关于“司法结果”的问卷回收数据中(见图8),我们可以看到有两项被重点关注,一是“对判决关键性意见有充分的法律论证”,达到918人,占总人数的90.18%。二是“判决结论和理由合法并且合理”,达到916人,接近于总人数的90%。这两项“司法结果”的选择人数,比“司法程序”项中位居最高(895人)的人数还要多。可见程序与结果相比,更多的人看重结果。另外,“判决书充分说理并采纳双方的意见”也达到相当的重视程度,有738人,占72.5%。


我们从中可以看到,司法行为的“程序与结果”的构成中,程序是否公开公正便利,是前提,而司法结果公正与否是决定性因素。正当程序体现在程序的公开、便利、高效等方面给当事人的感染力,而结果公正体现的是说服力。民众的思维是以结果为导向的,因此,司法的结果主义并非没有根据和道理。


那么,专业人士与普通民众在对“司法行为”的看法上有多大的差别呢?我们可以从美国加州2005年进行的一次司法公信力评估结果中得到启示。该司法公信力评估主要调查普通民众和律师对司法的评价,其调查指标包括九项大致指向司法行为的过程或程序问题:法庭尊重人、法庭听取意见、结案及时、法庭给人带来不安、法庭考虑必要因素、法庭决定不偏不倚、陪审团具有代表性、法庭保护权利、法庭确保法官依规则裁判。


我们从中得到的启发是:


第一,这九项评估要素不是针对司法公信力,所以不是司法的全面问题。它没有涉及司法体制和司法主体的素质问题,较少涉及判决结果的实体问题。这些指标中虽然有司法的效果和结果(如法庭给人带来不安、决定的不偏不倚),但多数是行为程序本身带来的,判决结果带来的实体性因素不多。


第二,律师评估中有4项超过75%,说明专业人士较重视的是“法庭对待人的尊严”“听取意见”“结案及时”“法庭带来不安”。普通民众有2项超过75%,他们较关注“法庭对待人的尊严”和“陪审团的代表性”。


第三,在律师和公众的测评中,可以看到两部分人对司法过程的九项内容都十分重视,程度也大致相当,比如“必要因素的考虑”“法庭决定不偏不倚”在公众和律师两组人的看法相当接近,可见专业人士与普通民众在司法行为过程的看法上具有某些一致性。


第四,律师和公众被问及的与法庭表现有关的9个问题中,公众和律师之间在统计上是有差异的。除了“必要因素的考虑”“法庭决定不偏不倚”在两组人看法比较接近之外,其他选项都存在较大差异。



西方人对司法的信任或曰司法神圣性的基础,基本上都建立在司法制度、司法主体和司法行为的法理与制度上。如果没有这三方面的法理与制度,那么对司法所虚构或假设的帝国或大厦就会崩溃。


总之,从以上三个基本构成及其六个法理要素来看,分别各有核心的法理内涵,它们包括:职业道德体现主体的自制力,专业能力体现主体的判断力,遵循体制体现制度的排除力,健全机制体现制度的运行力,正当程序体现行为过程的感染力,实体公正体现结果的说服力。换言之,司法公信力就是由这六个“力”构成的(见图10)。


余言


无论何种司法评估,都离不开法理要素,而它要根据大众的“问题意识”和专业的“逻辑要素”来提炼、设计。指标要素既要符合司法的规律,又要符合司法的法理;要兼顾大众性和职业性;既反映司法现状,又要根据中央司法改革的精神以预期和引领未来改革。要素与要素之间应当具有常理上的逻辑关系,不紊乱,不遗漏,也不重叠。


另外,由谁开展评估以及评估主体构成问题,也是非常重要的问题。我们也在问卷中进行了调查。在1018份有效问卷中,关于对法官的评估主体,律师最多,有818人;其次是案件当事人,有701人;第三是作为中立的第三方的法律专家,有612人;第四是司法人员,第五是旁听群众,第六是当地民众。


关于对司法机构的评估主体,顺序同上。初步显示的结论是:既要由被评估的法院提供客观数据,又要由外界对法院进行主观评估;既要有民众参与,又要有法律专业人士参与。


在提炼出司法评估的法理要素之后,课题组设计了一级指标、二级指标,考虑到各评估指标之间的关系与权重,我们课题组运用了德尔菲法,对一级、二级指标的权重进行了分配。限于分工和文章篇幅,本文对这两个方面的问题不作详细介绍。



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