段瑞群:如何建构政法领域党内法规的“四梁八柱”? | 中法评

段瑞群 中国法律评论 2019-09-04

《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行,由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。中文社科引文索引(CSSCI)扩展版来源期刊,人大复印报刊资料重要转载来源期刊。

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作者简介:段瑞群,华东政法大学博士后研究人员


从研究制定“党委政法委工作条例”到审议印发“政法工作条例”,标志着新时代政法领域党内法规建设,不仅要规范完善各级党委政法委职权职责,而且要推动建构以中央为中枢的党领导政法工作的总体格局和运行体系,提高党领导政法工作的法治化、制度化水平。总体而言,《政法工作条例》是第一部对党的政法工作作出全面规定的党内基本法规,是新时代政法工作的总依据,具有“里程碑意义”。


目次
导语
一、“党法”关系的有机统一:《政法工作条例》的效力渊源
二、“党管政法”的具象化:《政法工作条例》适用主体分析
三、“党管政法”的规范化:《政法工作条例》运行机制分析
四、“党管政法”的体系化:政法领域党内法规“四梁八柱”的建构
五、结语


本文原题为《政法领域党内法规体系化建构研究——以<中国共产党政法工作条例>文本为例》,刊于《中国法律评论》2019年第4期策略栏目(第192—206页),原文19000余字,为阅读方便,脚注从略,如需引用,请点此购刊,参阅原文。


  • 本文系2018 年国家社科基金年度重点项目《中国政法制度形成过程研究》阶段性研究成果(批准号18AFX004),同时得到中国博士后科学基金第64 批面上资助支持(资助编号2018M641968)。



导语


2018年2月,中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》,将《中国共产党政法工作条例》作为完善“党的领导法规”体系的重要部分纳入党内法规制定五年规划。其实早在2013年11月《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》中,就曾提出适时制定“党委政法委工作条例”。2018年12月27日,习近平总书记主持中共中央政治局会议并审议《中国共产党政法工作条例》,2019年1月13日,中共中央正式印发《中国共产党政法工作条例》(以下简称《政法工作条例》)。


从研究制定“党委政法委工作条例”到审议印发“政法工作条例”,标志着新时代政法领域党内法规建设,不仅要规范完善各级党委政法委职权职责,而且要推动建构以中央为中枢的党领导政法工作的总体格局和运行体系,提高党领导政法工作的法治化、制度化水平。总体而言,《政法工作条例》是第一部对党的政法工作作出全面规定的党内基本法规,是新时代政法工作的总依据,具有“里程碑意义”。


“党法”关系的有机统一:

《政法工作条例》的效力渊源


《政法工作条例》开宗明义:本条例根据《党章》和《宪法》以及相关法律制定。党章是最根本的党内法规,宪法是国家的根本大法,《政法工作条例》制定系依据党和国家层面具有最高效力的规范。这是已制定出台的党内法规中第一个同时以《党章》和《宪法》为效力渊源的党内基本法规。


“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”在2014年1月7日召开的中央政法工作会议上,习近平总书记围绕党的政策与国家法律、党的领导与司法机关依法独立公正行使职权的“两大辩证关系”,即“党法关系”作出了精辟阐述。


随后,2014年2月17日和2015年2月2日,习近平总书记分别在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会和十八届四中全会精神专题研讨班的讲话中,围绕党和法治的关系作出了系统论述,将长期困扰理论界、实务界的所谓“党大”还是“法大”的争论明确界定为“伪命题”和“政治陷阱”,同时又深刻总结新中国成立以来,特别是改革开放以来民主法治建设的经验教训,阐述了“权大”还是“法大”的命题。


除了从理论上回答“党大还是法大”,还要在制度和实践中下大力解决好依法治权、依法治官、切实把权力关进法律和制度笼子里等重大法治问题,建设更高水平的“法治中国”。


以党的十八届四中全会为标志,中央在理性辨识与整合革命、建设、改革的历史经验和制度方法基础上,明确法治建设的基本思路是依规治党、依法治国,党规与国法双轨并举。也就是说,在执政党强大政治统摄力与高效组织动员力的保障下,国家政权建设层面,由国家立法机关制定规则来实现国法之治;执政党建设层面,由政党行使规则制定的自治权,终极目标则是建立宪法控制下的法治体系。


曾有学者认为,将党法体系纳入法治秩序改变了国家法中心主义的法治观,确立了法律多元主义的法治观,主张中国法治在“实践”层面上应坚持政策为主导的后现代法治模式的结论,即始终坚持执政党的路线、方针和政策在法治秩序建构中发挥主导作用,而国家和法律则始终是执行和落实党的政策的有效工具,并建构符合中国国情的“政党法治国”。


相关论述深刻但有失偏颇,特别是关于国家政权和法律是执政党政策“工具”的阐述,不仅误读了“党内法规”功能定位,也是对良法善治的法治愿景的伤害。《中国共产党章程》明确规定,党必须在宪法和法律范围内活动;《中华人民共和国宪法》也规定,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。


从《宪法》和《党章》作为《政法工作条例》制定依据的角度理解,其明确表达的含义是政法领域的党内法规必须在宪法法律之下,要努力打造党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局,以法治思维和法治方式加强和改进党对政法工作的领导,实现治国理政的现代化。


“党管政法”的具象化:

《政法工作条例》适用主体分析


《政法工作条例》的适用主体涵盖了政法工作各层级、各方面党组织。


具体而言,包括三类四级,即中央和地方党的委员会,包括中共中央、省(区、市)党委、地级市党委、县(区)委等;作为党委职能部门的政法委员会,包括中央政法委、省级党委政法委、地市级党委政法委、县级党委政法委;中央和地方党委设在各级审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关等政法单位中作为领导机构的党组(党委)。


此外,根据《政法工作条例»要求,乡镇(街道)党组织中还将配备“政法委员”,形成了自中央到地方的党领导政法工作的完整体系。


(一)中共中央


有学者认为“党”的概念包括三层含义:从全称概念上讲,特指“中国共产党”;从主体来看,是一个包括全体党员领导干部、各级党组织等在内的集合概念;从领导和执政行为来看,主要是指中共中央及其各级组织、各级领导干部履行党的宗旨、实施党的领导、开展执政活动以及带领人民群众治国理政的重要方式方法。


实际上,无论是学界通常论述的“党管政法”,还是政治话语中的“党对政法工作的绝对领导”“党的全面领导”“党的集中统一领导”“把党的领导贯彻到政法工作全过程和各方面”等,“党”首先就是以中共中央为最高领导机关的执政党整体,“坚持党对政法工作的领导”首先就是坚持中共中央对政法工作的集中统一领导。


《政法工作条例》中,关于中共中央的职权系全能型赋权,即“绝对”和“全面”领导。所谓“绝对领导”,主要是指对政法工作大政方针、重大举措、重大事项等的决定权;所谓“全面领导”就是政治领导、思想领导、组织领导、业务领导。


“绝对”意味着毫无保留的领导,“全面”则是党对政法工作领导的全覆盖无死角。但是,坚持中央对政法工作“绝对”和“全面”领导,与保障司法机关依法独立公正行使职权绝非对立关系。2019年1月15日,习近平总书记在中央政法工作会议上再次明确要求各级党组织和领导干部大力支持政法单位开展工作,支持司法机关依法独立公正行使职权。


《政法工作条例》将中央作为首要适用主体,就是要表明政法工作始终要坚决维护党中央权威和集中统一领导,坚持走中国特色社会主义法治道路,建设中国特色社会主义法治国家,实现党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。


(二)地方党委


近年来,地方党委和政府非法干预政法工作,破坏政法单位之间分工负责、互相配合、互相制约关系的情形屡有发生,有些领导干部甚至为谋取私利插手司法审判。


因此,《政法工作条例》在规定县级以上地方党委对政法工作的“领导责任”时,特别强调“应当以贯彻党中央精神为前提”,这有利于破解司法地方化、行政化,确保司法权依法独立规范运行。具体而言,地方党委的政法工作领导责任,涵盖政治安全、社会稳定(维稳)、统筹政法工作与经济社会发展、维护市场经济秩序、政法改革、社会治理体制(平安建设)、党委执法监督、政法队伍建设、改善执法司法环境、干警履职保障和其他等11项清单化的职责任务。


总体而言,《政法工作条例》对地方党委职责的规定较为宏观。


一方面,绝大多数的职责本身就是其他党内法规或法律规范所赋予或规定的,是地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导作用的应有之义。例如,2015年12月25日修订的《中国共产党地方委员会工作条例》第10条,就明确规定了地方党委常委会要对政法工作履行职责。《政法工作条例》对地方党委职责的规定,基本上是围绕政法工作四大任务,即“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”作出的细化规定,同时要求地方党委给予制度、政策、人员、经费、装备等保障。


另一方面,作为政法单位的审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关以及司法行政机关其上下之间的隶属关系、职权履行方式等也较为特殊。在当代中国的政治形态中,“条块”关系错综复杂,政法单位既要处理好与上级政法单位之间“条”的关系(或领导或指导),又要协调好与地方党委“块”的关系(或领导或双重领导)。


“条块”关系是一种微妙的政治生态平衡,因此《政法工作条例》没有打破,也不必打破。


(三)党委政法委员会


党委政法委员会是党委领导和管理政法工作的职能部门,是实现党对政法工作领导的重要组织形式,其日常办事机构是党委政法委机关。党委政法委员会的设立是当代中国不同于西方司法体制的主要特征之一。学界关于“政法”、“政法口”以及“政法战线”等也有不少论述。


需要特别指出的是,要全面准确理解党委政法委的职能,必须清晰界定党委与党委政法委、党委政法委与政法委机关、党委政法委与政法单位等之间的关系。政法委员会的最高决策形式是政法委员会全体工作会议,重大事项由全体委员表决通过,其基本的议事决策原则是民主集中制。党委政法委机关是各级党委政法委员会的办事机构。


党委政法委机关一般实行书记负责制或秘书长负责制,也就是由政法委分管日常工作副书记或秘书长牵头负责机关日常工作(目前,除中央政法委机关外,省级及以下党委政法委机关已取消“秘书长”设置)。党委政法委机关议事决策,采取首长负责制和集体决策制相混合的模式。


具体而言,重大事项要“上会”,即通过委务会、书记办公会集体表决,具体工作则由各位副书记、政治部主任等分工负责,并向政法委书记汇报工作。党委政法委作为党委职能部门,与党委组织部、党委宣传部等其他党委部门,无论是组织形式、人员构成,还是履职方式、工作模式等都有明显区别,理应把党委政法委员会与党委政法委机关的职权区别开来,毕竟关于“政法委”的误解或偏见,往往就是混淆了二者之间的重大区别。


遗憾的是,《政法工作条例》并未对“党委政法委员会”与通常语境中的“政法委(机关)”进行规范化表述。例如,《政法工作条例》第11条关于“职能配置”的表述,既可能涉及党委政法委员会,也可能涉及党委政法委机关;“内设机构”“人员编制”则一般仅涉及政法委机关。


《政法工作条例》赋予了党委政法委员会十项职责任务,主要包括以政治轮训、政治督察等形式落实党对政法工作的政治思想领导;统筹协调涉及政法工作的“条块”关系;重大决策部署和改革的调研、建议和落实;统筹协调维稳、社会治安(平安建设)、反邪教、反暴恐等工作;负责对政法工作的督查;加强党委执法监督;政法队伍建设;统筹落实国家安全领导机构、全面依法治国领导机构的决策部署;政法舆情引导处置以及党委和上级党委政法委交办的任务等。例如,根据2018年中央政法工作会部署,全国开展了为期三年的“扫黑除恶”专项斗争,就是由各级党委政法委牵头协调。


总体而言,将党委政法委员会职权予以明确,具有十分重要的意义。


一方面,《政法工作条例》并未赋予党委政法委员会“案件”协调权,“协调权”主要是涉及政法工作的重大事项、重大突发事件(并非“案件”)、化解社会矛盾与风险等。在党委政法委员会全部职权中,可能涉及执法司法个案协调的是第六项,即党委的“执法监督”工作。该项职权的基本立场和出发点,是支持和监督政法单位依法行使职权,推进严格执法和公正司法,并非通常外界所说的“干预司法”。


另一方面,《政法工作条例》从加强政法机关党的建设以及加强对政法单位依法履职的指导、支持和督促等角度,创新或明确了部分新的职权。例如,政治轮训与政治督察制度,与纪检监察机关的衔接协作机制,协助考察政法单位班子以及政法“三同步”工作等。


(四)政法单位党组(党委)


根据2019年4月6日起施行的《中国共产党党组工作条例》相关规定,党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构,在本单位发挥领导作用,是党对非党组织实施领导的重要组织形式。


一般而言,法院和检察院设置党组,公安机关、国家安全机关、司法行政机关等政府组成部门设置党委。政法单位党组(党委)在本单位中发挥领导核心作用,负责贯彻党中央关于政法工作的大政方针,执行党中央和上级党组织关于政法工作的决定、决策部署和指示等。由于“政法单位”既涉及行政机关,又涉及司法机关,且政法单位之间的性质与职权也存在较大差异,《政法工作条例》对政法单位党组(党委)职责任务的表述较为宏观,体现了“把方向、管大局、保落实”的定位。


以法院为例,法院内部一般由党组会、院长办公会、审判委员会构成基本的权力框架,三者分别负责管干部、管财务、管业务。相应地,法院管理工作也可以分为队伍管理、行政管理和审判管理。院长办公会、审委会可以根据不同情形较为灵活地扩大参会人员范围,以便更好地落实工作或研讨案件。


由于“三重一大”必须通过党组(党委)集体研究审议,因此参加党组(党委)会的人员就较为有限,除了党组成员(党委委员)外,组织人事、办公室、纪检监察部门以及其他业务部门负责人等通常仅参加涉及本部门议题的部分会议,或者根据其他党内规范性文件规定全程参加会议。


其实,早在1949年11月9日,中共中央就作出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,政务院党组、最高人民法院及最高人民检察署联合党组随之成立。自此,在政法单位等国家机关中设置党组一直延续至今。政法单位党组(党委)是政党权威的制度载体,扮演着将政党话语体系与权力意志嵌入司法场域的角色。


尽管政法单位党组(党委)在本单位扮演领导者角色,但其核心功能则是落实党的政治、思想、组织领导,而不是对具体执法、司法业务的领导,即党组(党委)会一般不讨论执法、司法个案的处置,其与审委会、检委会等专业组织保持着适当距离。《政法工作条例》第16条规定健全执法办案中发挥党组(党委)领导作用、党组(党委)成员依照工作程序参与重要业务和重要决策等制度。


对照第15条第3款的规定,似乎可以得出的结论是政法单位党组(党委)讨论研究的执法司法个案仅限于“影响国家政治安全和社会稳定的重大案件”,并非一般意义上的“重大疑难复杂敏感案件”。从另外一个角度解释,即使党组(党委)会研究讨论涉及国家政治安全和社会稳定的重大案件,也是从确保法律效果、政治效果、社会效果相统一的高度负责政治审核把关或支持依法办案,并非对案件事实、证据、程序、法律适用等进行实质审查。


“党管政法”的规范化:

《政法工作条例》运行机制分析


所谓“党管政法”通常理解就是执政党领导政法工作活动的总和。“党管政法”具体是通过一定的组织机制和运作技术,在党政关系和党法关系以及其他关系的均衡互动中实现的。


从《政法工作条例》体例与内容来看,主要围绕“谁来领导”“领导什么”“如何领导”“如何保障领导”的逻辑展开,用一种“清单式”的模式搭建了党领导政法工作的框架结构。这种“清单”,既包括“权力清单”“职责清单”,也包括“责任清单”“负面清单”。


(一)请示报告制度


所谓政法工作的请示报告制度,主要是指中央政法委员会及中央政法单位(党组)党委,县级以上地方党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)根据《政法机关党组织向党委请示报告重大事项规定》、《政法工作条例》及相关配套规范,就重大事项分别向中共中央、中央政法委员会、地方党委及政法委员会、上级政法单位党组(党委)请示报告重大事项的制度。


请示报告制度是《政法工作条例》中关于“如何领导”着墨最多的部分;从另外一个角度来讲,请示报告也是党委领导政法工作最为主要的方式方法和手段途径。《政法工作条例》规定的请示报告制度,与其他党内法规规定的请示报告制度并无本质差异。目前,在中央层面,已制定出台的多部党内法规均涉及向中央的请示报告规定。2019年1月31日,中央又专门制定了《中国共产党重大事项请示报告条例》。


在中共党内的话语体系中“请示”与“报告”的核心区别在于重大事项的决定权:即“事前要请示”,相关事项必须经由上级党组织批准后方可实施;“事后要报告”,相关事项仅需事后报告上级党组织备案审查即可,无须先行请求批准或授权。


根据《政法工作条例》规定,应当向中共中央请示的主要是涉及政法工作、政治安全、社会稳定、政法改革、政法队伍等方面的重大事项、重大政策、重大问题、重大立法建议,即“决策”层面;应当向中共中央报告的主要是重大事项贯彻落实情况、重大调研、重大突发案事件进展与结果、政法队伍建设、工作情况总结等,即政法工作“落实”与“建议”层面。


参照向中央的请示报告事项,《政法工作条例》以清单化的方式分别明确了中央政法单位党组(党委)、省级党委政法委员会等各层级党组织的请示报告事项。其中,尤为值得关注的是,《政法工作条例》明确赋予中央政法委员会对有关地区或部门发生重大分歧时的居中协调权,以及重要司法政策文件、司法解释、重大立法建议的审核把关权。


请示报告是科层制度建构的重要体现,也是中共政治纪律和组织纪律的要求,主要目的是维护党中央权威和集中统一领导。近些年来,请示报告制度贯彻执行出现了不少问题。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上明确要求,全党要严格执行请示报告制度,切实执行组织纪律,各级党组织都要向党委负责、报告工作,在党委统一领导下开展工作。


从加强和规范党内政治生活、推进全面从严治党方面的角度来讲,严格执行请示报告制度具有十分重要的意义。从推进全面依法治国的角度来讲,如何避免政法工作的请示报告制度成为“党委批案”的变异,如何避免地方党委,特别领导干部假借请示报告之名,行干预司法审判之实,值得特别警惕。这对政法领域党内法规制度建设、机制运行、体系完善都要求极高。


(二)决策与执行制度


《政法工作条例》关于决策与执行制度的规定比较宏观。决策是把党对政法工作的领导贯彻到具体工作中的关键环节,基本原则是集体领导、民主集中、个别酝酿和会议决定。无论是相关会议的组成,还是会议程序或议题,均由相关党内法规或规范性文件规定,故此《政法工作条例》未作重复性规定。


《政法工作条例》中比较有创设性或具有政法特色的规定是作为决策前置程序的调查研究、风险评估和合法合规性审查。调查研究和风险评估,主要目的是确保科学决策和民主决策,即涉及相关政法工作的重要决定、部署或指示要求,应当充分论证研究,广泛征求意见;所谓合法合规性审查,主要是确保依法决策,避免政法工作与宪法法律、党内法规等相冲突或抵触。


其中,风险评估,起源于社会稳定风险评估,通常是指对于涉及民众利益,关涉社会安定团结的重大决策、政策、项目、活动等在制定出台、组织实施或审核审批前,对可能影响社会稳定的因素开展调查、分析、评估,研究制定对策和预案的过程。《政法工作条例》规定的风险评估,应当是针对政法单位在创造安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境以及人民群众获得感、幸福感、安全感等方面的综合性风险评估。


执行制度主要包括三项基本原则,即坚决贯彻执行上级命令,“谁决策,谁审批”以及下级党组织的意见保留权、反映权。


所谓“坚决贯彻执行”,主要是指地方各级党委、党委政法委员会和政法单位(党委)对党中央和上级党组织的决定、决策部署和指示等,必须毫无保留落实;所谓“谁决策,谁审批”,主要是指下级党组织认为原请示报告事项应当作出调整,则应当再次报请原决策上级单位再次审批,否则应坚决执行;所谓意见保留权和反映权,主要是指各级党组织的组成人员不同意集体决策,有意见保留权或向上级党组织反映建议的权利。以上执行制度的相关规定,均是党内组织生活民主集中制的要求和体现。


(三)监督与责任制度


《政法工作条例》在监督和责任制度方面建立了监督制约、督促检查、考评考核、督导整改和责任追究的支撑保障体系。


第一,监督制约,主要包括各级党委、党委政法委、政法单位党组(党委)三个层级,党内监督与外部监督两大领域。其中,各级党委主要是推动把政法工作纳入党内监督体系,党委政法委推动政法单位完善与执法司法权运行机制相适应的监督制约体系和责任体系。政法单位党组(党委)一方面要依法依规落实党务公开、司法公开、政务公开,另一方面要完善政法单位之间的监督制约机制。


第二,督促检查,主要包括党委对党委政法委、政法单位党组(党委)和下级党委开展政法工作情况的督促检查、巡视巡察;党委政法委通过政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等方式对政法单位党组(党委)工作情况进行督促检查;政法单位党组(党委)通过向批准其设立的党委全面述职以及重大决策执行情况的督查反馈机制等方式主动接受督促检查。


第三,考评考核,主要是党委以领导班子年度考核、民主生活会、“一把手”述职等形式对党委政法委、政法单位党组(党委)和下级党委的领导班子、班子成员履职情况的评价。其中,一项创设性制度就是政法委员向党委政法委述职制度。


第四,督导整改,主要是指党委政法委通过常态化执法司法规范化检查,对政法单位党组(党委)班子及其成员不履职或不正确履职,政法干警执法司法工作中的突出问题,予以督促整改。第五,责任追究,主要是对违反《政法工作条例》以及有关党内法规制度规定的,给予组织处理、党纪政纪处分或追究法律责任。


“党管政法”的体系化:

政法领域党内法规“四梁八柱”的建构


党的十八大以来,中共中央先后围绕全面推进依法治国,领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究,政法队伍建设,重大事项请示报告等出台了相关党内法规和规范性文件,在实践中发挥了巨大作用。但是,当前政法领域党内法规的建设,无论是主体规范、行为规范,还是监督保障规范,都一定程度上存在规则结构不完整、体系逻辑不严谨、规范内容有遗漏、效力层级待梳理等不足,更不用说建构科学完备的政法工作党内法规基本理论了。


《政法工作条例》附则明确规定,中央政法委、中央政法单位党组(党委)以及省级党委可以结合实际,制定出台相关配套规定。当前,围绕学习贯彻习近平总书记关于新时代政法工作的重要思想,围绕2019年中央政法工作会议精神和《政法工作条例》,结合深化党和国家机构改革,搭建政法工作党内法规体系的“四梁八柱”,制定实践亟需、条件成熟、务实管用的配套规范,迫在眉睫。


(一)党领导政法工作总体格局的配套规范


《政法工作条例》建构了以党中央为核心中枢,各级党委总揽全局,党委政法委归口管理,政法单位党组(党委)主管主抓的党领导政法工作总体格局与运行体系。党对政法工作的绝对和全面领导主要是通过政治领导、思想领导和组织领导等实现的。


第一,政治领导。2019年1月31日,中共中央出台《关于加强党的政治建设的意见》,要求把党的政治建设摆在首位,在坚定政治信仰、坚持党的政治领导、提高政治能力、净化政治生态等方面持续加强建设。


具体到政法领域,应根据《政法工作条例》规定,重点制定政治轮训和政治督察的配套规定。


所谓政治轮训,是党内政治教育和党员领导干部教育培训的一种特殊形式,主要针对担任一定级别的领导干部、新任职领导干部、优秀后备干部、新入职政法干警等特定群体,开展习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是习近平总书记关于新时代政法工作的重要思想的脱产全员培训。


所谓政治督察,是党委巡视巡察制度的重要补充和党内监督的重要形式,一般由党委政法委牵头组织,可以邀请纪委监委、组织人事等部门派员参加,主要针对同级政法单位或下级党委政法委贯彻落实党中央、上级党委及党委政法委重大决策部署,特别是执行党的政治纪律、政治规矩,落实党建主体责任、请示报告等工作情况的专项督察。


实践中,政治轮训业已广泛推行,制定其配套规定主要应立足长远规划,进一步明确政治轮训的内容与形式。政治督察制度敏感又十分重要,尚缺乏成熟的制度指引,有必要依据《党章》《党内监督条例》《问责条例》等党内基本法规,适时研究政法系统政治督察规范性文件,明确相关人员构成、督察范围、工作方式、工作程序、纪律责任等,以提高各级党组织和党员领导干部“法治思维能力”和“依法执政能力”。


第二,思想领导。主要是围绕学习领会习近平总书记关于新时代政法工作重要思想,制定学习教育培训相关规范性文件,推动学习宣传贯彻持续深入;围绕做好政法领域意识形态工作,制定贯彻落实党组(党委)意识形态工作责任制和党组(党委)网络意识形态工作责任制的相关配套规范文件,确保牢牢掌握意识形态工作的话语权、主导权;围绕贯彻习近平总书记关于宣传思想工作的重要讲话精神,特别是中央关于加强和改进党的新闻舆论工作的意见,制定新形势下政法宣传舆论工作的实施意见等。


第三,组织领导。重点是结合政法工作属性推进党的建设、政法单位领导班子建设和政法队伍建设。从全国政法干警人员构成来讲,大多数甚至绝大多数是中共党员,各级党的组织健全完善。但是,目前却缺乏一部提纲挈领、指导实践的政法机关党的建设规范性文件,特别是随着新型执法司法组织的成立或组建、政法系统机构改革、政法单位内设机构改革等政法领域全面深化改革的推进,及时调整健全政法单位党的组织,进一步加强政法系统党的建设十分必要。


此外,《政法工作条例》的一项重要突破就是将实践中部分地方党委政法委“协管”干部的做法予以明确规定,即协助党委组织部门考核、管理、配备政法单位的领导班子。虽然这项权力被定为“协助”,但鉴于党委政法委具有熟悉了解系统内干部的优势,其在干部任免配备上的话语权、影响力不可低估。


因此,有必要通过党内法规或规范性文件完善上级党委政法委对下级党委政法委书记及其班子成员,同级以及上级党委政法委对本级政法单位主要负责人及其班子成员,以及法院检察院人财物统一管理后,省级党委政法委对市县级别政法单位主要负责人及其班子成员的推荐、考察、任免、轮岗、交流等相关权限和程序。


除此之外,完善党领导政法工作的总体格局,还有必要制定以下两个方面的配套规定。


第一,政法队伍建设。自2017年1月,中央印发《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》以来,全国政法队伍建设在“五个过硬”(政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬)和“三化”建设(正规化、专业化、职业化)等方面取得了显著成效。习近平总书记在2019年中央政法工作会上提出推进政法队伍“四化”建设(革命化、正规化、专业化、职业化),明确把“革命化”作为新时代过硬政法队伍建设的第一位要求。


同时,结合《政法工作条例》,明确要求党委政法委员会建立健全协助党委及其组织部门加强政法单位领导班子和干部队伍建设工作机制,协助党委和纪检监察机关做好监督检查、审查调查工作机制。因此,有必要制定新时代加强政法队伍建设的专门党内法规或规范性文件,建立起符合政法职业特色的选人用人机制,以确保政法队伍“政治过硬”和“本领高强”。


第二,重大事项的请示报告。当前,部分政法单位党组(党委)在执行请示报告制度方面,存在不全面、不准确、不及时等问题。中央政法委、中央政法单位和省级党委,可以结合实际制定请示报告制度的实施细则,进一步明确请示报告的范围、内容、程序等,既要避免“先斩后奏”“边斩边奏”“斩而不奏”,更要避免将案件实体审理、程序处置等属于司法权履职范围的事项“一股脑”推向党委或党委政法委,不履职或不积极履职、不正确履职、不全面履职,而把“党的领导”当成“挡箭牌”“替罪羊”“背锅侠”。


(二)党委政法委员会制度的配套规范


2018年2月,十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的重大决定,将综治机构职能以及维稳、反邪教机构的部分职能,交由党委政法委承担。与此同时,从中央到地方各级党委政法委正在制订实施“三定”方案,逐步推进机构、职能、人员的融合整合。党委政法委体系正在面临着体制性、机制性提质增效的契机,党委政法委的组织形式、职责边界、履职方式、工作模式亟待规范细化。


当前,不少地方党委政法委员会的会议制度存在形式不规范、功能不完善、作用不明显等问题。特别是,将党委政法委员会会议与党委政法委机关委务会、书记办公会、专题工作会等会议形式相混淆情况,不仅导致外界长期误解误读党委政法委员会的功能角色和运行机制,也在客观上存在权力被滥用、不恰当使用等风险。


建议中央政法委修改完善《中共中央政法委员会工作规则》或指导省级党委研究制定专门规范性文件。


第一,应当明确党委政法委员会的组成人员。其中,政法委书记应坚持“两个原则上不允许”,即原则上党委政法委书记由同级党委常委专任,不应当由同级党委副书记或其他同级党委常委兼任;原则上党委政法委书记不应兼任同级政法单位“一把手”。


此外,根据《中国共产党工作机关条例(试行)》规定,除中央政法委可设置机关秘书长之外,其他各级党委政法委机关不设秘书长职务,那么就有必要明确党委政法委机关的“副书记”(包括分管日常工作的副书记,即“常务副书记”、分管副书记、政治部主任等职务)与党委政法委员会“副书记”(通常为公安局局长等政法单位“一把手”)的区别以及相应任职资格。


最后,关于党委政法委员会委员,除相关政法单位主要负责人之外,还应当包括哪些党委和政府以及军队、武警相关部门的负责人,是否可以设置“专职委员”也应明确。另外,全体党委政法委员会组成人员应具备一定履职资格,特别是法学专业知识或相关政法履职经历,并探索政法委员会委员述职的配套规定。


第二,应规范党委政法委员会会议的决策机制,即在《政法工作条例》赋予党委政法委员会十项职责任务基础上,进一步细化明确哪些事项必须通过党委政法委员会会议以民主集中制的形式审议通过,哪些事项可以经由政法委机关相关会议形式或专题会形式审议决策。同时,党委政法委员会会议的发起、会期、决策、执行等相关程序性规范也应当一并完善。


第三,应规范党委政法委员会会议决策事项执行监督机制,主要是建立完善政法系统巡视巡察、综治督导、执法监督、纪律作风督查巡查等配套规范制度,使用好约谈、通报、挂牌督办以及建议给予组织、纪律处分等责任追究的方式方法,切实落实好相关决策部署。


第四,有必要针对“政法委员”制定专门党内法规或规范性文件。一方面,明确政法委员的人选任职资格、职责任务、权限边界等;另一方面,明确政法委员与基层综治中心、调解组织、群众自治组织等关系,发挥其在推动基层社会治理现代化中的作用;最后,目前乡镇一级设置了派出所、人民法庭等政法单位,特别是人民法庭作为基层法院的派出机构和组成部分,履行的司法审判权属于中央事权,要通过制度“防火墙”避免政法委员以“党的领导”或“维稳”之名不当干预司法个案。


(三)新时代政法工作职能任务的配套规范


《政法工作条例》第3条首次明确新时代政法工作的三大基本职能是“专政”、“管理”和“服务”。所谓政法工作的“管理”职能,主要是指政法工作作为党和国家工作的重要组成部分,在国家治理体系建设中扮演着社会管理的重要角色,履行着加强和创新社会治理的职责任务。


所谓“服务”职能,主要是政法工作必须坚持以“人民为中心”,这是“人民公安”“人民检察”“人民法院”等全心全意为人民服务权力属性的体现,是中国特色社会主义法治国家政法机关本质的要求。“专政”职能的提出,特别是列宁曾经关于专政的定义则可能在现代中国“引起不安”。但是,从理论的层面来讲,法治与专政的关系并非绝对对立,特别是在过渡性的专政体制下,专政可能成为法治的“助产士”和“必要的恶”,成为开辟真法治之路的手段与方式。


在笔者看来,《政法工作条例》之所以明确“专政”是政法机关的首要基本职能:


首先是因为政法单位,特别是公安机关和国家安全机关,担负着维护国家政治安全特别是政权安全、制度安全的重要职责使命,也就是“刀把子”,其核心职能就是“专政”。这一点毋庸置疑,但需明确的是,“专政”并非阶级斗争,而是捍卫党的领导和社会主义制度。


其次,“专政”系以“斗争精神”防范化解重大风险,一以贯之地继续推动新时代中国特色社会主义“伟大社会革命”、一以贯之进行党的“自我革命”等中央重要决策论断的政法话语转换。


最后,“专政”“管理”“服务”三大基本职能不宜也不应割裂片面解读,理应作为系统整体理解,且其背后蕴含着政法工作政治性、人民性、法治性相统一的理论逻辑和制度逻辑。与新时代政法单位“三大基本职能”对应的是政法工作的“四大任务”,即维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业。


结合谋划推进政法领域全面深化改革,健全完善新时代政法工作职能任务的相关党内法规体系,应以新时代政法工作推进“平安中国”“法治中国”的两大战略目标展开。


第一,围绕新形势下综治、维稳、反邪教等职能,抓紧研究制定相对应的配套制度规范。1991年2月,中共中央、国务院印发《关于加强社会治安综合治理的决定》,随后第七届全国人大常委会第十八次会议通过《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》。2000年5月,中央维护稳定工作领导小组成立,维稳与综治体系建立。无论是维稳,还是综治都是以“成员单位+办公室”的形式存在,本质上是一种资源或权力动员统筹机制,各地机构设置多与党委政法委合署办公或“一个机构、两个牌子”。


特别是,综治体系经历了从“社会治安”到“社会治理”再到“社会治安”以及撤销合并等多次改革。此外,1999年成立的各级防范和处理邪教问题领导小组办公室也是较为特殊的机构设置。综治、维稳、反邪教等职能与机构改革推进,一方面需要及时清理修改相关规范性文件,另一方面需要把行之有效的经验模式总结提炼为党内法规或党内规范性文件。例如,制定出台政法机关维护国家政治安全的专门党内规范性文件。


第二,围绕社会治理现代化制定专门党内法规,并推动党规与国家立法衔接。中央高度重视推进社会治理现代化,要求提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,推动建设更高水平的“平安中国”。


一方面,要深入研究社会治理理念、体制、方式、能力现代化问题,建立相关体制机制和工作机构。例如,北京市已成立市委“平安北京”建设领导小组及其办公室,并制定了相关工作规则。另一方面,要推动相关国家立法,例如推动有立法权限的地方政府开展市域社会治理现代化的立法工作,推动反有组织犯罪立法,完善办理危害食品安全刑事案件司法解释,推动新时代见义勇为立法等。


第三,在统筹维权与维稳、活力与秩序、民主与专政的辩证关系基础上,主动适应新形势、满足人民新需求、积极利用新技术、供给优质执法司法产品等方面制定或完善相关规范性文件,提升人民获得感、幸福感、安全感。


(四)权力运行监督制约机制的配套规范


2019年2月22日,针对舆论哗然的“凯奇莱案”(陕西榆林凯奇莱能源投资有限公司诉西安地质矿产勘查开发院合作勘查合同纠纷案)、“山西王见刚与王永安纠纷案”(山西王见刚与王永安、岚县大源采矿厂侵犯出资人权益纠纷案)相关举报,由中央政法委牵头,中纪委、最高人民检察院、公安部等多部门参加的联合调查组正式对外公布了调查结论。


该联合调查组不仅对所谓“卷宗丢失”进行了调查,还针对最高人民法院相关“终审判决”的实体审判、司法程序以及审判管理、行政管理、违法违纪,甚至舆论关注的员额制改革、司法责任制等相关事项也作出了“最终认定”和权威回应解读。对于相关案件的调查内容本文不做评价,如果仅仅从联合调查组的构成与工作模式来讲,应属于党委政法委“执法监督”职能范畴。


通说认为,党委政法委的执法监督权力来源于中国共产党的执政权,其法律依据是《宪法》赋予党委的权力和义务,是对直接从事政法工作的各级党员领导干部在执法和司法活动中的违法违纪行为的监督,是对政法部门在适用法律、执行法律过程中存在的偏差、错误和不公,可能造成严重社会后果的现象及行为进行的监督。


1998年4月,中央政法委印发《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》,执法监督成为各级党委政法委一项基本职能。2005年,中央印发《关于加强和改进党对政法工作领导的意见》,要求推动执法监督工作的制度化、规范化建设。


2011年9月,中央政法委、中纪委、中组部以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全局、司法部联合印发《关于党委政法委员会对政法部门执法活动进行监督的规定》,明确党委政法委对本区域内的审判、检察、公安、国家安全、司法行政(包括监狱、矫治)等机关全部执法活动,具有案件督办、政策协调、案件评查、执法检查等权力。


但是,执政权是否当然派生出“执法监督权”,党委领导权是否必然赋予党委政法委执法监督职权,公安机关、司法行政机关的行政权属性与审判机关、检察机关的司法权属性是否应当概述为“执法监督”,特别是司法权独立行使的规定,是否与党委政法委执法监督权存在冲突?上述问题,理论上并未清晰阐述,现实中争议颇多。党的十八大以来,相关党内规范性文件并未及时修订。


目前,司法体制改革、监察体制改革等重点领域改革交叉展开。以司法责任制为核心的四项基础性改革,以审判为中心的诉讼制度改革;国家监察体制改革中涉及的检察职能调整,党纪与国法的衔接等重大改革,关涉党委政法委执法监督职能调整。当前,迫切需要以《政法工作条例》相关规定为依据,以修订完善党委政法委执法监督职能为核心,健全政法工作监督制约体系和执法司法责任体系。


第一,明确党委政法委执法监督的功能定位。应坚持党委政法委是党委主管政法工作的职能部门,不是具体的执法办案部门,绝不能代替和包办政法机关具体办案,绝不能干预政法机关正常的执法活动,应当把主要精力放在帮助政法部门排除各种非法干扰,排除地方保护主义和部门保护主义,推动解决司法不公、司法腐败等问题,支持监督政法机关更好地依法公正独立行使职权。


概述之,既不能以西方式“司法独立”等理由,拒绝或排斥党委政法委开展正常执法监督,也不能“以党自居”违规违法干预司法活动或插手具体案件处理,而应坚持党内监督和外部监督相结合,最终确保体现党和人民意志的宪法和法律得以贯彻落实。


第二,明确党委政法委执法监督的运行机制。目前,党委政法委执法监督的工作内容主要包括个案监督和涉法涉诉信访、宏观执法司法政策制定、专项执法检查、大要案协调等,监督方式主要是执法检查、执法巡查、案件评查、案件督办、案件协调、报告备案、综合考评等。从各地实践情况来看,各级党委政法委在推进执法司法公开,涉法涉诉信访案件清积,破解执法难,加强文明执法、执法能力建设、工作作风建设以及探索简易案件快速审理、轻微刑事案件和解、刑事被害人特困救助等方面取得了不少成绩。


但是,问题与不足也十分明显。例如,执法监督定位不清,监督依据不足;执法监督关系不顺畅;监督方式和法律文书缺乏;执法监督机构的人员业务素质不高等。今后,要按照《政法工作条例》相关规定,完善党委政法委执法监督的权力清单、责任清单和负面清单,按照行政权特征、遵循司法权规律,保证依法公正行使执法权、司法权,防止执法不作为、执法乱作为、随意执法,粗放执法、变通执法、越权执法、钓鱼执法、利益驱动执法,克服和消除办关系案、人情案、金钱案等司法不公、司法腐败现象。


第三,建构执法司法权的监督制约和责任体系。党委监督是宪法和党章赋予中国共产党作为执政党对政法机关及其工作人员实施的监督,以保证党的路线、方针、政策的贯彻实施。具体而言,中央地方党委主要负责政法工作的大政方针,宏观监督政法系统领导干部贯彻党的路线、方针、政策情况;纪委监督政法系统党组织和党员干部遵纪守法情况,查办违纪案件;党委政法委执法监督,主要监督执法司法的规范化,既包括事后监督,也包括事前和事中监督;政法机关的党委党组主要通过内设的监察机构或通过法定审判组织,从内部监督干警的执法司法活动。


目前,随着司法体制改革和监察体制改革,党委政法委执法监督与其他外部监督衔接问题出现了很多新情况、新问题。例如,政法委执法监督部门与纪检监察派驻组的衔接,纪检监察派驻组与政法机关内设监察部门的衔接,纪检监察与具有中立性、外部性的法官检察官惩戒委员会的衔接等,以及党委政法委与人大监督、政协监督、社会监督、舆论监督等监督体系的衔接配合,均是急切需要研究的现实问题。


按照《政法工作条例》相关规定,各级党委、党委政法委、政法单位党组(党委)要推动健全与执法司法权运行机制相适应的监督制约体系,以及权责清晰的执法司法责任体系,确保政法单位在依法有效监督和约束环境中履职。


(五)政法工作运行体制机制的配套规范


2019年1月23日,习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于政法领域全面深化改革的实施意见》。从全面深化司法体制改革到全面深化政法领域改革,这不仅仅是名称改变,也是改革内涵、外延的重大变化。7月5日,习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上要求,加强党政机构职能统筹,发挥党的职能部门统一归口协调管理职能。


当前,以全面深化政法领域的改革为契机,加快构建优化协同高效的政法机构职能体系,优化政法机关职权配置,完善权力运行监督和制约机制,并以此加强与国家法律衔接,为修改完善相关法律奠定理论和实践基础。


第一,完善执法司法职权配置的配套规范。2018年8月24日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议的讲话中指出,造成冤假错案深层次原因是司法职权配置和权力运行机制不科学,侦查权、检察权、审判权、执行权相互制约的体制机制尚未真正形成并有效发挥作用。我国的政法体制是在党的领导下各政法机关分工负责、互相配合、互相制约。


但是,在实践中,一方面存在公安机关、检察机关、审判机关制约不足、配合不够、分工不清情形;另一方面政法单位之间无效掣肘、程序空转、责任推脱的情况也屡见不鲜,导致部分案件捕不了、诉不出、判不下,影响司法公正与效率。如何发挥党委特别是党委政法委的职能作用,进一步优化执法司法职权配置,健全侦查权、检察权、审判权、执行权的相互配合、相互制约的体制机制,让配合更有力、让监督更有效,既减少执法司法效率无谓的损耗,又有效预防纠正执法司法瑕疵错误,确保法律正确适用,是下一步努力方向。


第二,完善司法权运行体系的配套规范。随着司法体制改革深入推进,权责统一、规范有序的司法权运行体系正在形成。但是,由于理论准备不足,缺乏法律、法理依据,在司法领域,这几年甚至出现了“盲目改革”“乱改革”问题。在向办案团队和员额法官、检察官“放权”“赋权”的同时,如何依法科学建构完善的司法权力监督体系,切实提升执法司法质效面临着新的挑战。


实践中,主要出现了以下新情况:一是办案责任不实,例如执法办案走形式、走过场,甚至委托办案、挂名办案等;二是办案尺度不一,“同案不同判”现象增多;三是监督惩戒不力,符合司法责任制改革的新型监管机制不健全,案件评查、司法惩戒等机制亟待细化。有学者认为,“党管政法”系绝对性宪制原则,而司法改革则是执政者在新形势下对这一原则实现形式的探索,是对建设“优良政体”的局部试验,也是具体宪制结构和运行模式的“自我优化”。


那么,既然党中央下大气力推进新一轮司法体制改革目的是“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,那么在坚持“改革要于法有据”前提下,及时以党内法规或出台相关综合配套规范性文件等形式校正、微调重大改革举措,也是应有之义。


第三,党和国家多元权力协同的配套规范。新一轮党和国家机构改革事实上扩充了传统“政法单位”的内涵与外延,“政法工作”不仅涉及执法、司法、守法,也延伸至立法领域。因此,建构现代化的政法工作运行体制机制,必然涉及党的执政权以及国家立法权、行政权、监察权、检察权、审判权等多元权力之间的协调配合。


如果以党委政法委员会为中心,政法工作将要处理好至少以下五个方面的关系:


一是处理好与本级党委、上下级党委之间的关系,协助好或督促好各级党委履行好全面依法治国的职责;


二是处理好与党委组织、纪检监察等部门的关系,管好干部、建好队伍;


三是处理好与本级和上下级人大(常委会)、政协等权力机关、政治协商机关党组的关系,实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一;


四是处理好与法院、检察院党组的关系,保障司法机关依法独立行使审判权、检察权,做到总揽不包揽、协调不替代;


五是处理好与全面依法治国(省、区、市)委员会、党委国家安全机构、深化改革领导小组等决策议事协调机构及其常设办事机关之间的关系,打造依法治国的合力。


结语


正确处理依法治国和依规治党关系,事关党政关系、政治与法治关系、党的领导与法治建设关系,是我国社会主义民主政治建设的原创性主题,是中国特色社会主义法治建设的一个鲜明特色。


建构内容科学、配套完备、运行有效的政法工作党内法规体系,必须科学把握和处理好党内法规与国家法律之间的关系。


首先,要严格遵循党章和宪法精神、定期清理规范党内法规、及时修改完善法律,全面加强党规与国法的衔接与协调,实现党政“共同立法”,党规国法“互联互通”。2018年11月,中央启动第二次党内法规和规范性文件集中清理工作,并于今年4月发布废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定。中央政法委也应适时组织政法领域党内规范集中清理。


其次,政法工作党内法规体系建构也要遵循规范主义建构路径,运用体系化方法,实现目标任务的一致性、制度统筹的整体性、实质内容的统一性、形式结构的层次性。


最后,要注意保持党规与国法的合理化边界,也就是党规的规范主体应是各级党组织和党员,内容应该是以尊崇党章为核心,以制度化为重点,不宜涉足国家法律规范领域,也不宜突破党政合理而又必要的分工。



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