理解缅甸民主改革后的对外行为: 基于小国分析路径

缅甸舆情助理 中国-东盟研究院 2019-09-20

【摘要】缅甸民主改革后,其对外政策逐步由倒向中国回归多边平衡外交。本文参照小国分析路径来理解缅甸外交政策的这一变化。


【关键词】缅甸外交政策;小国分析路径


【Abstract】Balance between the powers became Myanmar’s Foreign Policy since Her Political Transition. Before the transition, Myanmar act in China’s favor. This paper is going to understand changes in Myanmar’s Foreign Policy by using Small-Country Analysis.


【Keywords】 Myanmar’s Foreign Policy; Small-Country Analysis


2010年11月7日,缅甸重启了自1990年起一直暂停的大选,包括巩发党(USDP)在内的37个政党以及无党派的3000余名候选人竞选联邦以及各个省、邦议会的1154个选举议席。有缅甸军方支持的巩发党最终取得了议会多数席位。2011年2月4日,吴登盛作为巩发党主席当选为缅甸总统。作为支持民主改革的力量,吴登盛多次表达了要贯彻缅甸民主改革路线图方针。2012年1月20日在接受《华盛顿邮报》采访时吴登盛表示,缅甸民主改革走在正确的道路上同时不会后退。吴登盛领导下的新政府实施了一系列政治改革,包括完全解除党禁、网络管制,释放部分政治犯。2015年11月,缅甸举行了解除党禁以来的首次民主选举。民盟(NLD)获得国家议会和地方议会选举胜利,组成了以民盟为主导的新政府。一个非军方党派组织政府,这标志着缅甸的民主改革取得了阶段性的成果。


2010年缅甸民主改革之后,缅甸逐步改变了军政府时期偏向中国的外交政策,转而与印度、日本、美国等区域或世界大国保持热络的关系。如何理解缅甸民主改革后对外行为发生的转变就成为了一项重要议题。


一、关于缅甸民主改革后对外行为的现有研究


目前,国内外学术界对于缅甸民主改革后对外政策的理解基本都是从中国、印度或者美国等大国的视角出发,去理解缅甸的对外行为的变化。例如Yun Sun的研究以中美在缅甸的博弈为切入点,Jürgen Haacke从美国的视角分析未来美国在缅甸外交中的作用。Maung Aung Myoe梳理了缅甸2011年之后的对中国政策。部分研究虽然是从缅甸自身理解出发来解释缅甸对外行为,但是其分析有限,并没有从理论层面对缅甸外交行为的改变做出整理。因此,本文希望以国际关系中的小国理论为依托,对缅甸在民主改革后转变对外政策这一问题进行解释。


二、小国理论分析的两个层次


目前,小国理论分析可以从体系和国家两个层面展开:


1.国际环境对小国外交的产生重要影响,小国在很大程度上是国际环境的被动承受者。在一个自助的国际社会中,维持和扩大自身安全是小国首要考虑的目标。由于实力缺陷,小国比大国更注重生存问题。


2.小国倾向于通过多边方式改变其自身的脆弱性。正是由于小国在国际社会中的脆弱性,小国的外交行为才以减缓自身脆弱性为主要目的。小国减缓自身脆弱性的具体方法包括但不限于:经济上不偏向性地依赖任何一国、外交上与所有主要国家都保持良好关系、国家贷款来源多元化。正是由于希望减少自身脆弱性所带来的隐患,在安全得到保障的前提下,小国倾向于多边平衡外交。


本文尝试依托以上两条国际政治中的小国分析路径,理解和分析缅甸民主转型后外交行为的变化。下文按以下逻辑展开:民主改革后,外部环境的变化导致缅甸政府的生存不再是其首要问题,因此减缓其自身的脆弱性就成为了缅甸对外政策的新目标。


三、民主改革后缅甸对外行为的简要梳理


美国1989年以来长期对缅甸采取隔离政策,甚至一度把缅甸列为“流氓国家”。此外美国还支持缅甸反政府领导人昂山素季对抗军政府,意图颠覆缅甸政权。美国在2003年对同样被列为“流氓国家”的伊拉克进行了单边军事行动,推翻了当时伊拉克的萨达姆政权。这种单边主义行动极大震撼到了缅甸。除了政治上威胁缅甸政府的统治,美国还带领西方国家对缅甸进行了长时间的经济封锁。这一时期,缅甸政府的生存受到现实的威胁,在这种生存都受到威胁的国际环境下,缅甸政府为了保持自身的延续,只能倒向愿意接受缅甸的中国。中国也借西方国家对缅甸的封锁在经济上成为了缅甸最重要的贸易伙伴,在军事上成为缅甸军方的主要武器装备生产国。


2010年大选后开启的民主转型让缅甸可以用正常国家的身份重返国际社会。


2012年美国与缅甸恢复外交,时任美国总统奥巴马及多名西方国家首脑访问缅甸,解除了大部分针对缅甸的制裁。自2011年起,美国与缅甸的关系明显改善,但是由于美国国会的阻力,双方在具体领域的合作提升有限。尽管如此,美国对于缅甸的援助却在逐年提升,从2010年的2600万美元迅速升至2016年的1.48亿美元,不过2017年8月-9月缅甸军方针对若开邦的“若开邦救世军(ARSA)”的清剿行动致使大量难民涌入孟加拉国,美国等西方国家指责缅甸在若开邦进行种族灭绝,对缅甸的制裁有重新启动的迹象。但是两年过去了,只有部分缅甸军队领导人和军事项目受到制裁,缅甸经济并没有受到影响。可见目前美国与缅甸的关系并没有受到实质性影响。


在缅甸民主改革后,印度也在不断加深与缅甸的关系。2014年在缅甸举行的第12届东盟—印度峰会期间印度总理莫迪表示,印度与缅甸的贸易联系需要得到加强,同时应该把处理与缅甸的关系作为与东盟相处时的第一要务。2018年1月,缅甸国务资政昂山素季访问了新德里,她成为印度2018年共和国日游行的主要嘉宾之一。在双方高层频繁互访的同时,印度也加大了对缅甸的援助,目前缅甸是印度对外援助的主要受援国之一。此外,印度与缅甸接壤地区都存在跨界民族和反政府武装问题,因此双方在边境管控上也有密切合作。


日本和韩国这两个东亚地区的重要经济体则在对缅经济合作上走得更远。2012年日本和缅甸在仰光以南25公里处由双方共同出资建立了迪罗瓦经济特区。2019年9月,韩国总统文在寅访问缅甸,为缅甸带来了韩国—缅甸工业园项目和约1.5亿美元的贷款。


军政府时期缅甸与中国有着密切的经贸往来,双方共同投资开发了多个重点项目。但是民主改革后缅甸对于中国的投资一直保持着戒备心。2011年,缅甸方面暂停了密松水电站项目。类似的,2018年缅甸政府以贷款规模过大为由将与中国合建的皎漂港工业园拆为四阶段实施,其中第一阶段投资额为13亿美元,而后三个阶段能否继续还要视第一阶段投资的情况而定。


目前来看,缅甸在与中国进行大型项目合作时还是持较重的戒备心。其根源还是在于缅甸希望减少对于中国的依赖。不过中缅油气管道作为中缅合作的重头戏并没有被削弱。2015年1月30日,中缅石油管道建成,其位于缅甸境内的原油管道每年可向中国输送2200万吨原油,约占中国2016年进口原油总量的5.8%,被中国视为破解“马六甲困局”,缓解能源供应的关键。与中缅原油管道同方向建设的还有年设计输气量达120亿立方米的中缅天然气管线,该管线已于2013年7月竣工并向中国输气。笔者认为,中缅油气管道是为了缓解中国对外能源依赖而建立的,这使得该管线实际上加大了中国对于缅甸的依赖。这也是该管线在中资项目大部分被冷冻的环境下得以完工的原因。


除了经济领域的戒备。缅甸军方在军事装备领域也有意采购不同国家装备,以改变中国装备占主体的现状。缅甸在2015和2018年先后向俄罗斯购买先进训练机和战斗机。


就目前来看,缅甸积极与各区域和世界大国保持合作,通过暂缓与中国的合作方式减少对中国的依赖,这是其民主改革后对外政策的核心逻辑。


四、结论


本文应用小国分析路径分析缅甸民主改革后的外交行为,认为在获得国际普遍承认后,缅甸政府的首要目标已经由生存转向减轻本国在国际交往中的脆弱性。因此,缅甸在民主改革后的外交政策表现为不愿意任何一个大国在缅甸独大。基于以上分析,本文从以下方面对中国对缅政策提出建议。


1.以多边形式参与缅甸建设。缅甸方面十分忌惮一国独占型的投资。目前中国在缅甸的项目主要还是中国出大头,缅甸象征性的出资,股份大部分为中资所有。为了减少缅甸在与中国合作时的忧虑,中国应该加大多边合作的力度,这样可以弱化缅甸对于投资方国籍属性的认知。目前包括缅甸在内的东南亚地区急需基础设施投资,而世行和亚行并不能安全满足当地的融资需求,此外还存在贷款附加条件多的问题。可以考虑加强亚投行等由中国主导的多边组织对缅甸的投资和贷款,以充分发挥其在缅甸建设的作用。目前来看,亚投行在缅甸的投资可以用不足来形容,仅有的项目是2016年与亚行和其他国际金融公司对缅甸敏建天然气发电厂项目进行过投资。


2.以积极姿态参与缅甸国内和平进程。目前缅甸国内的安全局势仍然没有稳定,政府军和民族地方武装之间的冲突仍然在继续。缅甸与中国云南接壤,缅甸国内安全局势动荡会严重影响两国交往。为了避免地区安全问题的外溢,中国应该在缅甸国内和平进程发挥更加积极的作用。


3.理性看待缅甸拒绝中国部分项目的行为。由于缅甸1989年—2009年对中国实行“一边倒”的战略,使得中国在这一阶段成为缅甸最主要的投资方。这导致中国投资的项目在缅甸引进外资中占比过大。目前的缅甸外交以减缓自身脆弱性为首要任务,对中国项目的过度依赖是其不愿看到的。因此,对于目前缅甸拒绝中国部分项目的行为,中国要保持理性。


参考资料


[1] Lally Weymouth, “Burma’s president gives his first foreign interview,” Washington Post, 19 January 2012,https://www.washingtonpost.com/opinions/burma-president-thein-sein-country-is-on-right-track-to-democracy/2012/01/19/gIQANeM5BQ_story.html, 登陆日期:2019年9月15日。

[2] Yun Sun,“Myanmar in US-China Relations”, Great Powers And The Changing Myanmar, Issue Brief. NO. 3,June 2014.

[3] Jürgen Haacke, “The United States and Myanmar:  From Antagonists to Security Partners? ” Journal of Current Southeast Asian Affairs, No. 2, 2015, pp55–83.

[4] Maung Aung MYOE, “Myanmar’s China Policy since 2011: Determinants and Directions,” Journal of Current Southeast Asian Affairs, No. 2, 2015, pp21–54.

[5] 李晨阳、张添:《缅甸政治转型与吴登盛政府对华政策调整》,《东南亚研究》2018年第2期,第1-17页。

[6] 韦民:《小国与国际关系》,北京:北京大学出版社,2014,第7页。

[7] 美国国际开发署网站,https://explorer.usaid.gov/cd/MMR?implementing_agency_id=1,访问时间:2019年9月15日。

[8] 李德尚玉,《破解“马六甲困局”的中缅油气管道》,央视网,2013年6月9日,http://news.cntv.cn/dujia/coverstory/youqiguandao/,登录时间:2019年9月15日。

[9] 夏剑锋:《论中缅油气管道与中国石油安全》,《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》,2012年第2期,第110-114页。

[10]《缅甸将从俄购买6架苏-30战斗机,并且还对海陆军技术装备感兴趣》,俄罗斯卫星通讯社,2018年1月22日,http://sputniknews.cn/military/201801221024533224/,登录时间:2019年9月15日

[11]《俄军技合作局:俄罗斯将向缅甸额外提供一批6架雅克-130训练机》,俄罗斯卫星通讯社,2018年2月7日,http://sputniknews.cn/military/201802071024653697/,登录时间:2019年9月15日。

[12]《亚投行寻求促进缅甸基础设施建设》,央视网,http://jingji.cctv.com/2016/10/26/ARTIx4v4fHirl981j4YZD5NL161026.shtml,2016年10月26日,登录时间:2019年9月15日。

[13] LAWI WENG, “Fighting Reported Between Myanmar Military, TNLA,” The Irrawaddy., 13 September   2019, https://www.irrawaddy.com/news/burma/fighting-reported-myanmar-military-tnla.html, 登录时间:2019年9月15日。



撰稿人:缅甸舆情助理 任希达


封面图片来源:Myanmar Business Today


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