【众议司改】李学尧、王静 反思法官员额制改革中的认识...

法影斑斓 2014-10-16

作 者 | 李学尧(上海交通大学凯原法学院)
作 者 | 王 静(南京市中级人民法院)

在新一轮的司法改革过程中,法官员额制成为了改革的核心内容之一。这显然是2002年被正式提出的以司法人员分类来推进“法官职业化”改革的制度深化。我们可以将法官员额制的构建归纳为五个基本问题,一是多少法官才算够——比例问题;二是怎么选法官——标准问题;三是,剩下那些当不成法官的怎么办——分流问题;四是当上法官以后的保障与激励问题;五是,法官减少后,“案多人少”怎么解决——审判权运行机制改革与辅助人员配备问题。囿于本文篇幅,下面围绕前四个问题,对本轮司法改革中涉及员额制改革讨论中的某些认识误区进行澄清。

一、中国的法官太多了吗?


对于这一问题,法律界总是下意识地从一些比较法资讯,比如,日本的全国法官只有3000多人、英格兰和威尔士的法官只有1000多人、我国的香港地区法官只有190人左右等数据中,得出“中国大陆的法官多得离谱”的结论。也正是基于这样一种认识,法律界很多人(主要是法院之外的人员)对上海最新公布的法院工作人员总人数的33.3%比例,表示了失望或者不满。

笔者通过各种渠道收集的各国和地区法官员额数与其人口数做了比例折算,发现日本、英格兰和威尔士以及我国香港地区,并不具有典型性。大部分国家和地区的法官与其人口比都处在0.6名法官每万人之上。比如,我国台湾地区的法官数量为2005人,法官人口比为0.87名法官每万人;美国的法官数量(包括联邦系统和州系统)为31000人,法官人口比为1.01名法官每万人;德国的法官为35000人左右,法官人口比为4.4名法官每万人。即使是英格兰和威尔士,如果将人数众多的治安法官也计算在内的话,这两个地区的法官人口比也与德国持平。

考虑到实际从事一线审判案件的法官只占具有审判资格的人员70%左右,中国的法官数量,实质上只有14万人左右,就是1名法官每万人,这种比例在世界上并不算很高,处于中间状态,与中国学者常将之奉为“法律人尊贵典范之国”的美国基本持平。另外,由于诉讼数量不断增长,世界各国和地区都在增加法官,日本的法律界也为过度的工作压力、抑郁症等所困扰,因此讨论要将法官职数增加到7000人左右,即要增加到每万人0.6名法官左右。

做这样的比较并不是提倡应该按照比较法的方法来确定中国法官员额的编制,而是提醒法律界在评价各地司法改革方案时,不要单纯从并不全面的比较法资讯出发,基于某种法律人尊荣的理念,拼命压缩法官员额,还是要依据“四五改革纲要”的要求,根据中国的行政区划特点、审判工作量、人口密度、经济发展水平和社会结构、诉讼制度改革方向(除了对抗制是否能够贯彻以外,比如还有法官是否能有效处理法庭违法问题、直接言辞原则能否贯彻、案件的繁简分流改革、审级制度改革、四级法院功能区分定位)、审判组织的结构(司法辅助人员与法官的配比以及司法辅助人员的选任及管理等)等指标进行科学测算、合理编制。

二、谁能成为法官?

那么,在员额数确定以后,除了通过司法统一资格考试这一基本要求外,到底哪些人可以成为法官呢?在这里,我们要回到常识:法院是一个通过审判工作来实现纠纷解决的机构,是现代社会纠纷解决的中心;法官是通过法律技术来解决纠纷的专业人员。那些在法律人耳边不断响起的为人类法治事业做出巨大贡献的睿智之举,只是由身处最高法院、上诉类法院以及宪法法院等专业法院的少数法官做出的。大部分普通法官所面对的,是具有很强重复性、不需要很多创新性思维的纠纷解决工作。由此,我们的理解是,一则,考虑到中国的法治现状,要提倡法官的精英化,二则,在遴选中对法官的精英化,特别是对基层法官精英化程度的把握,应该一定限度。

在这里,我们也需要讨论,从律师与学者中遴选法官的必要性问题。为什么必须要从律师与学者中遴选法官呢?这样的思路,很显然是受到了英美法系法官遴选制度的影响。一般的论证理由都是:过于单纯的法院经历,影响法官的知识结构和社会洞察力;律师的经济基础更有利于其安心工作;法官的律师经历更加有利于统一的法律职业共同体的形成。近来,日本司法界也在推动完全从律师中遴选法官的做法。但是,日本近二十多年司法改革的成效,也存在着诸多争议。很多改革理念和思路,我们不能毫无反思地将之直接作为我国司法改革的出发点。从律师中遴选法官、法律职业内部交流的必要性,我们可能需要在中国问题意识的前提下,先对其做深入而系统的实证研究,然后再将之付诸于政策。这样的做法会更加稳妥。


还应当考虑到的一个现实因素是,即使乐观地看待这一轮的司法改革,我国法官的收入和裁判自主性的实质性提升,也还需要一段较长的时间。而在这之前,是不大可能群体性地吸引资深的成功律师和优秀的学者来担任法官。同时,中国的律师界和学术界,与法官界一样,人员素质也是良莠不齐。甚至学术界还正因教师分流缺乏安置方向而苦恼。在这个背景下,这轮的司法改革,一定要切忌为了实现法律职业共同体的内部交流,一方面,将法院内具有优秀法官素质的审判人员硬性排除出法官队伍,造成人才的二次流失,而另一方面,又成为律师界和学术界人才分流的一个接收站。

在具体的操作过程中,司法改革方案的立足点,既不要妖魔化所谓不办案的法官,也不要神圣化目前在一线办案的法官。由于种种原因,中国法院往往将被认为更加优秀的法官调往非审判部门,比如司改办、研究室等部门。在员额制的编制过程中,一则,要采取自愿原则,让符合法官任职条件的法院综合部门的人员有一次自主选择的机会;二则,对于不合格的一线办案法官,也应该趁这次机会对其进行分流。


总之,我们认为,在对法官进行多元化分类的前提下,在法官员额数编制好以后,可以在中级人民法院以上为律师和法学者预留少量的员额。更为现实的考量,则是在三至五年,乃至更长的改革过渡期内,应当更主要考虑如何从现有法官队伍中,遴选优秀法官。

三、当不上法官怎么办?:让法院成为法律职业培训的基地


采取员额制以后,一些受过良好法律教育的年轻法官、法官助理以及书记员可能会因为被选任为法官的通道被堵塞或者短期无法获得晋升而会选择离职。对于这一现象,我们大家应该有足够的心理准备,在做好过渡式的措施安全前提下,也不必过于恐慌。在法院员额制改革启动之初,重点应当放在留任那些从事法律工作5-10年以上、家庭困难基本解决、受过良好法律教育、法律技术过硬的精英法官,而对其他人员的去留,应采取较为开放的态度。

要看到法学教育三十多年的大发展,社会上储备了大量的愿意担任司法辅助性职务、不需要做长期上岗培训的法律人才,特别是有一些教育背景较好、有一定工作经历的律师助理和年轻律师。同时,这样也可以将法院转化为律师队伍、学术界以及企业界输送更多因在法院工作经历而更加有意识维护法制统一的熟练法律人才的培养基地,这实质上也符合世界各国法院人员流动性的规律。


反思我们现在的法官培养制度,原来实行的“师傅带徒弟”的学徒式培养模式(书记员-助理审判员-审判员)实质上是具有一定的合理性。法律是与人打交道的职业,不仅仅需要逻辑,也需要经验与阅历。律师的培养实质上也是如此,需要通过学徒式的培养模式。而通过法官带来出来的书记员或者法官助理,去从事律师职业,不仅在法律技术的培养方面,具有同样的教育效果,而且,可能还更有利于统一的法律思维和价值的形成。

四、构筑多层次化的法官队伍


尽管中国的司法改革决策者们,很少有人会真正了解Professionalization(职业化)这一词语的学术概念,以至于最高人民法院在提出法官职业化的同时,还提出了正规化、专业化的“三化”的说法(没有注意到职业化包括正规化和专业化),但大部分司法改革决策者都不会否认,理想状态的法官员额制,就是要让“司法权行使主体”实现团队的正规化、技术的专业化、人员来源的精英化、地位的独立,以及经济收入的可观。


在这样的背景下,很多司法改革的推进者往往认为员额制的编制,能够保证职业法官的收入明显高于社会大众,高于普通公务员;只有那些受过良好法学教育、具备优秀专业能力、拥有丰富审判经验的人员才可以被编入法官队伍;要将行政人员排除在法官队伍之外;法官人数不能太多,要给人制造“物以稀为贵”的感觉。所以,在2006年左右一些地方法院制定的员额制改革方案和今年各地正式进行的司法改革试点中,一概按照比现有法官职数更少的数量去编制法官员额。也正如上文所述,甚至最近上海公布的要按照法院工作人员总数的33.3%进行员额编制的改革方案,仍遭到了一些社会人士的严厉批评。


我们的理解,推进法官的职业化,对于中国的法治事业是很有必要的。但是,也要看到世界司法制度在近二十年左右,呈现出来的是一种追求亲民化、要有效应对诉讼爆炸的改革方向。我们认为,在司法改革中不要忘记“法院是通过审判来解决纠纷的中心”的制度设计初衷,而应根据案件种类的不同等原理,利用职业级别评定的优势,以司法人员工作年限、工作业绩、教育背景和自我定位等为标准,将法官分成从主要从事诉前法院内的司法ADR工作和诉讼程序中的和解工作的调解法官(和解法官)、处理简易程序案件的基层法官、普通程序法官,以及处理上诉和疑难案件更高级别法官,依照职业级别配给不同等级法官的员额数和工作内容,从而保证以审判业务为中心的法院系统,能够在转型期的中国得以良性运作。

结语:有意义的法官人生


最后,我们想提出一个“法官的人生意义”的问题。毋庸多论证,我们每位法律人,内心里实质上都有做一名尊荣大法官的梦想。在这个法官的梦里,豪宅、美女(帅哥)、香车都是不存在的,而是肃然地身穿法袍,坐居庙堂之高,神圣地敲下法槌,在高声宣读判决之时,感受到人类的正义得到了伸张。之所以,我们会有这样一种高洁的梦想,是因为法官的工作,与其它决策性工作一样,满足了我们人性中追求超人一等、公平的方式决定他人命运的本性。从这个角度来说,员额的编制,甚至收入也没有显得那么重要,司法改革的关键点在于“审判者裁判”、“裁判者决定”机制的形成。

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